編者按：水價調整升溫，水質問題接二連三，引起社會廣泛關注。清華大學水業(yè)政策研究中心主任傅濤博士應中國水網的邀請，撰寫二十篇文章，以專業(yè)的底蘊，從公眾的角度展示一下城市供水水價有關的困難與問題，本篇為第二十篇。

之二十：水價需要你的參與和理解

如何建立科學合理的水價管理體系，是一項系統(tǒng)工作。這里列舉了幾點需要公眾知情、參與和理解的幾個方面。

1、供水價格不僅是企業(yè)與公眾的博弈，而是包括政府的三方平衡

城市供水的公用事業(yè)性質決定其主要相關方為政府、供水企業(yè)、公眾三方，由于其區(qū)域性特性，地方政府負擔起其相應的投資、弱勢群體保障和服務質量監(jiān)管責任，政府的作用在城市供水成本以及水價控制中起著舉足輕重的作用。城市政府在實施政企分開，徹底轉變?yōu)槭袌霰O(jiān)管者之前，供水企業(yè)與政府之間是隸屬的行業(yè)管理關系，政府與水業(yè)設施的規(guī)劃、投資，甚至供水企業(yè)運營管理的諸多方面都有密不可分的關系。

因此，在城市供水定價中，不是公眾與企業(yè)的兩方博弈，而是政府、供水企業(yè)、公眾的三方利益平衡。需要充分考慮地方城市政府長期行業(yè)管理所產生的遺留問題，不宜將前期成本中地方政府的責任簡化甚至忽略，既不能簡單將全部成本進入水價，由公眾負擔，也不能簡單地全部推給定價成本之外由經營企業(yè)來通過經營消化。應當將前期不合理的建設經營責任，建立在政府、供水企業(yè)和公眾三方協(xié)同體系之上，合理確定定價成本，避免形成目前城市水價提價過程中企業(yè)與公眾的簡單對立關系。

即便不考慮政府在前期建設中的責任，對于城市供水這樣的市政公用設施而言，是公共服務的重要內容，政府以財政投資的形式，承擔一定經濟性責任也是體現(xiàn)“以人為本”的理所應當。

2、要允許高效率的優(yōu)秀企業(yè)有較好的收益

城市供水行業(yè)長期存在效率低下、水價偏低、服務水平低下的現(xiàn)象，引入市場機制的主要目的之一就是要促進服務和效率提高。成本監(jiān)審是最主要的監(jiān)管手段之一，因此，監(jiān)審辦法中應激勵高效的方向和原則，達到防止虛高成本與提高企業(yè)效率的雙重目標。

首先可考慮將核心控制指標，如產銷差率、自用水率、職工薪酬等指標，設定上下限，超出上限依據(jù)上限，低于下限，取用下限，通過各種手段使得管理和技術水平先進的企業(yè)獲得較高的效率收益，促進行業(yè)效率提高。另外，對超前建設、漏損率比率等指標考慮歷史因素，并一定時間段（如3年）保持不提高，鼓勵企業(yè)提高效率，收益主要歸企業(yè)，在期限之后，以數(shù)據(jù)為基礎，重新確定新的指標，鼓勵企業(yè)增強成本約束機制，提高管理績效。

對于服務水平和成本控制顯著由于行業(yè)平均水平的優(yōu)秀專業(yè)公司要允許有合理的收益，鼓勵實施規(guī)模化、專業(yè)化服務的擴張，提高行業(yè)整體水平。不能統(tǒng)一用“保本微利”衡量所有服務公司，微利應該是一個行業(yè)平均的概念，而不是所有個案的高限，否則打擊企業(yè)提高服務、控制成本的動力，行業(yè)一定會陷入低質低價的惡性循環(huán)。

3、成本與服務的監(jiān)管同步考慮

鑒于我國資金缺乏和效率低下的產業(yè)現(xiàn)狀，建設部門正全面推進特許經營制度體系，引入投資者和經營者解決水業(yè)基礎設施服務效率和投資問題，政府部門選擇社會企業(yè)經營最有效的監(jiān)管手段是市場準入監(jiān)管、經濟監(jiān)管和服務質量監(jiān)管。市場準入在準入前最為有效，而在經營過程中為了保障經營后服務的連續(xù)性則要兼顧服務。因此完善市場監(jiān)管體系的核心環(huán)節(jié)是經濟監(jiān)管和服務質量監(jiān)管，而服務質量監(jiān)管往往缺乏必要的約束性手段，需要依托經濟監(jiān)管協(xié)同進行。經濟監(jiān)管的核心是價格監(jiān)管，而在中國“成本加成”的價格體系之下，價格監(jiān)管的基礎是成本監(jiān)審。

因此，成本監(jiān)審必須與行業(yè)主管部門的服務監(jiān)管和特許經營監(jiān)管密切結合，規(guī)避兩者脫節(jié)造成的服務水平降低。

4、通過公開化獲得公眾的理解和認同

在過去的幾十年中，城市供水一直是作為社會福利提供的，社會公眾已習慣于低價供水。1998年的價格管理辦法雖然改變了供水服務的性質，由于長期的習慣，公眾始終難以接受供水服務的商品性和收益性，已經客觀造成“低質低價低效”的惡性循環(huán)。由于供水屬于不可或缺的基礎性服務，關系公眾健康，成本監(jiān)審需要充分考慮行業(yè)企業(yè)的現(xiàn)狀，兼顧行業(yè)特點，推行漸進性變革。

為了維持城市供水的長期和健康發(fā)展，在綜合考慮公眾承受能力和對于低收入家庭進行實質性水價減免的前提下，將水價調整到覆蓋全運營成本的水平和合理收益的水平。應以水質為核心，對公眾進行科學而理性的引導，不簡單迎合不了解行業(yè)情況的公眾抱怨情緒，盡快終止行業(yè)低價低效的惡性循環(huán)。

需要政府主導建立第三方中立機構，獨立于供水公司之外，監(jiān)測城市水質狀況，同時通過向公眾公開結果。

同時應該按季度定期公開供水公司的財務基本狀況和服務質量，加強公眾監(jiān)督，加深公眾對供水問題的認識和理解。讓水價聽證制度建立在公眾充分知情的基礎之上。希望公眾從自身的健康和權益出發(fā)參與到促進供水服務公開化的工作中來。

5、認可現(xiàn)狀，關注未來的原則

供水服務因為其特殊性不可中斷。價格管理和成本監(jiān)審應采用認可現(xiàn)狀的原則，重點放在對后期的約束和引導，公眾也需要對服務改善的過程有時間上的寬容。通過約束對行業(yè)產生關鍵性影響的指標，如產銷差、超前建設、財務成本等，引導和促使城市政府與供水企業(yè)秉著更為科學合理的方式開展城市供水設施的建設和服務。遵循權責發(fā)生制、合法性、相關性、分類核算的原則，分析其中存在的不合理方面，逐步改變不合理成分。

認可現(xiàn)狀的原則可以應用于超前建設的控制、產銷差的控制、人員成本的控制等關鍵環(huán)節(jié)。如資產領域，由于供水資產具有專有性，且沉淀性強，在確定定價成本的時候，需要對已經發(fā)生的成本給予承認，在尊重現(xiàn)實情況的基礎上，對以后發(fā)生各項成本費用采用新的約束標準，使設施利用率逐步回歸合理水平。

6、引導基礎數(shù)據(jù)的真實收集和健全，逐漸獲得平均成本

數(shù)據(jù)真實性和完整性問題是困擾城市供水行業(yè)發(fā)展的關鍵因素之一，而行業(yè)數(shù)據(jù)是成本監(jiān)審中確定成本合理性的基礎。從投資規(guī)劃預測到設立行業(yè)平均績效標桿水準等影響行業(yè)總體良性發(fā)展的決定性決策，很大程度都受制于基礎數(shù)據(jù)的真實收集和健全。中國城市供水行業(yè)由于其源于傳統(tǒng)國有壟斷的產業(yè)性質，歷史數(shù)據(jù)信息的收集整理缺乏，真實性難以保證。

建議將完善行業(yè)數(shù)據(jù)收集和統(tǒng)計作為成本監(jiān)審的前提條件，通過成本監(jiān)審辦法的約束與引導，應逐步為數(shù)據(jù)的科學性奠定基礎，通過3-5年不斷的修正和改進，建立真實性較強的行業(yè)服務和運營的數(shù)據(jù)庫，從而逐步得到行業(yè)合理而科學的平均成本值。同時以每年出臺不同深度的導則形式使監(jiān)審逐漸回歸科學合理。

編輯：全新麗