——國家環境保護部政策法規司司長 楊朝飛

在4月1日的2008城市水業戰略論壇上，國家環境保護部政策法規司司長楊朝飛分析了當前我國水環境形勢，并介紹了環保部門和其他部門的有關政策舉措。以下稿件根據其現場講話整理（未經本人審核）。

我今天參加會議，看到這么多人關心城市的水業非常受感動。根據會議的安排，我將把全國的水環境形勢和一些環保的對策，給大家做一下概括性的介紹。

今年3月份在政府工作報告中，溫家寶總理講，在“十一五”期間環境保護兩項約束性指標出現了歷史性的轉折。07年和06年相比，全國二氧化硫排放量下降了4.66%，化學需氧量排放量下降了3.14%。化學需氧量的下降和在座同志的努力是分不開的。全國城市的污水處理率上升很快，從01年的36%到07年的60%，從這點來看，中國在世界范圍內也已算是城市污水處理率提高比較快的國家。

在去年十七大政府工作報告上，胡錦濤總書記肯定了五年來的經濟發展，此外他還講到當前存在的很多問題，其中第一個問題就是我國的經濟增長所付出的資源環境代價過大，這是在黨的會議上第一次講經濟增長環境資源代價過大的問題。

當前水環境特點

當前水環境總的形勢還是比較嚴峻的，它有幾個特點，第一方面，它呈現了一個復合型的特點，就是點源與面源并存，各種新舊污染與二次污染相結合等。

流經城市的河段普遍受到了污染，全國有3/4的湖泊出現富營養化，據環保部門的監測，28%的大江大河屬于六類，即水體失去了使用能力。 從七大流域的情況看，海河污染、遼河污染、淮河污染都比較嚴重，相對來講，長江和珠江的情況比較好一點。再來看看湖泊，從70年代到80年代，到2000年，再到去年，湖泊的富營養化面積急劇上升，增長較快。對于海洋，由監測結果表明，水質為四類和劣四類的海水比例占到了全部海水的24.3%，約為整體的1/4。

目前我們國家已進入了污染事故的高發期，主要表現在：第一、隱患突出。一些老企業設備年久失修，所以設備不安全的問題還比較普遍。第二、近年來一些地方又建了一批不符合產業政策的企業。第三、污染物的種類日趨復雜。另外，許多環境隱患都位于像人口稠密區或飲用水源區等城市敏感區內。

第二方面法制薄弱，一些企業存在超標排放的問題，一些地方政府出臺土政策妨礙執法，一些監管部門監管不到位。

第三個方面是政府應對的能力滯后，應急機制不完善，信息報到不及時，檢測能力低下。所以現在是進入了污染事故的高發期。2005年11月，中石油的吉化雙苯廠的爆炸就說明了這個問題。去年5月29號太湖藍藻爆發，湖水基本上都是綠色的。2007年兩會期間，新華網開展了大型專題調查，超過90%的網民認為，當前我國的環境形勢嚴峻，環保工作極其緊迫，刻不容緩。去年人代會之后，國務院召開了節能減排工作電視電話會議，溫家寶總理要求把節能減排作為宏觀調控的重點，作為調整經濟結構、轉變增長方式的突破口和重要抓手。隨后國務院成立了節能減排領導小組，溫家寶總理任組長，領導小組的任務主要有三條：第一、部署、監督節能減排情況。第二、審議年度節能減排工作安排。第三、協調解決工作中的重大問題。

節能減排問題

去年6月份國務院又印發了《節能減排綜合性工作方案》，提出了45條有關節能減排的政策性措施。去年7月26號政治局召開會議，提出要著力控制高耗能、高排放和產能過剩行業的盲目擴張，努力緩解投資增長過快、信貸投放過多，外包順差過大的矛盾，運用經濟手段控制污染企業是大勢所趨。

在十七的報告中，總書記提出了全面建設小康社會的新目標，到2020年要實現人均GDP翻兩番，但這次黨代會提出的翻兩番的目標，設計了一個非常嚴格的前提，這個前提就是在優化結構、提高效益、降低消耗保護環境的前提下實現翻兩番，這個前提是在以往會議的文件中從來沒有談到過的。十七大對環境保護提出了三條具體的要求：第一、主要污染物要得到有效控制。第二、生態環境質量明顯改善。第三、生態文明觀念在全社會牢固樹立。

“十一五”有關水環境的目標主要有以下幾個方面：

第一，化學需氧量的排放總量減少10%。第二，城市都要建設污水處理設施。第三，城市污水處理率不低于70%。第四，城市污水處理能力達到1億噸/日。去年11月國務院批準了節能減排統計監測及考核的實施方案，在去年11月舉行的中央經濟工作會議又提出了有關抓好節能減排的幾項措施，會議特別強調必須完善政策法規強化激勵和約束機制，運用法律手段促進節能減排，增強法規的可操作性，加大懲戒力度，出臺有利于節能減排的價格、財稅、金融等激勵政策，降低節能環保成本。

在今年的政府工作報告中，溫家寶總理講，今年是完成十一五節能減排目標關鍵的一年，要加大攻堅力度。總理在談搞好宏觀調控的時候講到，宏觀調控與市場機制都是社會主義市場經濟體制的組成部分；總理在談實行從緊的貨幣政策時講到，要嚴格執行貸款條件，控制中長期貸款增長，特別要嚴格控制高耗能高排放企業和產能過剩企業的貸款；總理在談推進經濟結構調整的時候講到，要堅決控制高耗能、高排放和產生過剩行業盲目投資和重復建設的情況；總理在談加大節能減排力度時講到，要落實電力、鋼鐵、水泥、煤炭、造紙等行業，淘汰落后生產能力計劃，建立淘汰落后產能退出機制，完善關閉企業的配套政策措施，加強這些行業先進生產能力的建設；總理在談提高開放型經濟水平時講到，要加快轉變外貿發展的方式，優化出口結構，限制和禁止高耗能、高排放和部分資源性外資項目，糾正招商引資中的違法違規做法。

有關節能減排的措施概括起來四大方面：

第一、結構減排。

第二、工程減排、

第三、管理減排。

第四、政策減排。

結構減排主要是對12個高耗能、高污染行業建立退出機制，到2010年底前完成強制淘汰或關閉落后工藝設備。

工程減排，從水的方面來講，主要是建設污水處理廠，解決城市污水處理設施的基礎性建設和推行城鎮污水處理廠和重點污染企業的在線監測系統。

管理減排，一是加強執法；二是控制水污染物的排放總量。新建的項目和已有的污染源都必須符合污染物總量控制的要求，未完成的地區要實行區域限批。同時嚴格控制有毒、有害污染物的排放，凡是向河流排放重金屬、持久性有機污染物的企業要依法實施強制生產審核。

去年環保總局實行了第一次區域和行業限批，首批受到限批的有四大城市，唐山、呂梁、萊蕪、六盤水。今年3月，全國人大又修改了《水污染防治法》，這次修改又從立法的角度加大了對違法排污行為的打擊力度，里面有幾個特別重要的改進，第一、嚴懲私設暗管偷排。第二、對個人違法的情況，處年度收入50%的罰款。第三、對超標排污可處排污費5倍的罰款。第四、水環保目標納入地方政府政績考核。第五、對超總量地區實行“區域限批”。第六、賦予環保部門限產、限排、停產整治的權利。第七、建立生態補償機制。

創新環境經濟政策：信貸、稅收、收費、保險、證券、貿易、生態補償。

去年7月環保總局和中國人民銀行銀監會聯合發布了一個重要文件——《關于落實環保政策法規，防范信貸風險的意見》，這個文件發布之后，在社會上引起了很大反響。目前全國有20多個省市出臺了實施方案，5家大型銀行發放支持節能減排的貸款近1000多億元。對技術創新的項目，對減排技改的項目也增加了貸款，同時收回一些不符合產業政策企業的貸款。其中，工商銀行建立了信貸環保一票否決制；開發銀行建立了節能減排的專項貸款300多億元。此外，人民銀行、銀監會去年連續印發了關于節能減排的一系列技術政策。像山西省關停了1200多個違法企業和設施，節省運力3000萬噸，節電10億度，減少銀行信貸損失23億元。06年山西省全省經濟增長11.5%，二氧化硫的排放量削減了11.5%。

下一步我們還要繼續深化綠色信貸，繼續實行有利于環境保護的稅收政策。第一、對污染產品和排污行為開征環境稅。第二、對落后生產工藝征收消費稅。第三、取消雙高產品出口退稅。第四、減免環保設備增值稅。第五、對環境違法企業取消稅收優惠。第六、繼續研究所得稅、生態稅。

去年發布了第一批節能減排的雙高名錄，共包括26個商品編碼、50余種產品。2007年產品出口率下半年與上半年相比下降了40%，經國家論證，出口率下降部分的產品正是國內生產的重污染產品。取消此部分產品的出口退稅后，其生產量明顯下降。今年1月1號我們又向財政部門通報了140多種雙高產品。

關于環境收費，一是二氧化硫排放收費提高，二是城市垃圾在實行收費。

另外還有一個政策在實行，這就是環境污染責任保險。由于我們國家現在已進入污染事故的高發期，且環境問題的成因又非常復雜，單靠環保部門來監管力量是不夠的，所以現在實行環境污染責任保險。此政策的實行存在以下優勢：第一、可以分散企業的經營風險。第二、可以提高企業防范環境風險的能力。第三、及時救助污染受害者。第四、維護社會穩定。第五、減輕政府和社會負擔。

去年環境保護部和保監會對化工行業和危險品運輸行業進行了調研，準備今后要開展一些試點，試點主要在包括儲存運輸危險的企業、容易發生危險事故的企業、危險廢物的處理企業、垃圾填埋廠、污水處理廠和工業園區六個方面。

同時環境保護部和證監會推行了綠色證券政策。07年對重污染行業上市企業進行環保核查；08年發布了一個指導性意見，同時完成了對38家公司的上市環保核查，結果表明有14家企業存在環境違法行為，最后被禁止上市。同時還對一些已經上市的企業的環境違法行為進行了暴光，最后導致其股票貶值。所以經初步統計，去年在證券方面，組織不達標企業股市狀況不佳。

同時我們還推行了綠色貿易。去年貿易部和環保部門聯合發布了一個政策，關于加強出口企業環境監管的通知，在這個通知中有一條非常重要的規定，這就是對環保違法企業要終止一到三年從事對外貿易活動，在一些重污染行業還在實行企業環境監督員制度。

關于生態補償制度，現在環保財政和發改委正在推行流域生態補償、資源開發補償制度，浙江、福建、江西等開展試點，江蘇省圍繞污染減排也在開展試點。

提問及回答

提問：水業市場化改革引入了民間資本，例如政府與水業投資公司簽訂的BOT合同，民間投資企業遇到了拖欠費的現象，從而導致污水處理廠不能正常運營，或者陷入癱瘓，請問對于這種現象，國家是否有相應的對策或解決的辦法和打算？

楊朝飛：這個問題屬于建設部的管轄范圍。我也聽說過，有一些城市的政府對污水處理廠有拖欠資金的情況，所以導致其無法正常運轉。我們下一步可以配合建設部門開展一些調研，把這些問題進行一下梳理。從國家來講，這個錢必須要給，而且國務院領導已明確提出來，污水處理收費不低于8毛，保證污水處理廠在微利保本的情況下運營。

提問：環保總局在我們國家環保治理上做了大量的工作，為了應對環境挑戰已經升格為環境部。有人認為環保總局過去在違法處治上做的還不夠，比如說廈門PX項目，由于老百姓的反對，已經被取消了；之外青島市已經建設了一個PX項目，老百姓有非常大的意見。對此，環保部門表示，項目建設和區域定位是相矛盾的。像這種情況，環保部門有沒有能力來處理，以及環保部門將采取什么措施或支持或改變這種狀況？

楊朝飛：去年6月1號廈門引發了一起大規模的群眾游行，實際上就是反對廈門的PX項目。廈門PX項目是一個化工項目，總投資100多億，這個項目的運營可以對廈門經濟的發展發揮重大的作用。這個項目論證有兩年多的時間，但是公布后，百姓不接受，社會上對這個現象的議論頗多。

這是一個非常復雜的事件，有的人認為是公共環保意識提高了，而我說中國公民的環境意識還沒達到在政府不同意的情況下，為了環保而上街游行的程度。問題實際出在PX項目上。嚴格講，PX項目要和市區有一個很遠的隔離帶，這被稱作是安全防護區，它可以保證即使發生最大的污染事故，污染物也不會對市區造成影響。實際上廈門原來在城市規劃中，所規定的這個化工的工業園區有一個很遼闊的隔離帶。此外，這個項目是世界上最先進的技術，能夠達到零排放。但是大家共同擔心的就是如果要發生了安全事故怎么辦？盡管隔離帶會有效地防止在發生巨大事故的時候對城市所構成影響，但是在論證的兩年期間，開發商們在金錢利益的引誘下，在隔離帶的土地上開始建住宅，而城市政府沒有把好關。當PX項目一出臺，居民的住房價值和開發商的資產大幅度縮水，于是就出現了混亂的局面。

這個事件我認為，第一、老百姓環境意識比過去高了。以前要建一個廠，老百姓不聞不問，現在知道有污染問題了。第二、城市利益的格局由于建設企業和規劃不當發生了變化。使得部分人的利益受到了影響，于是引起騷動。

實際上很多基礎設施的建設對老百姓的利益格局會產生很大的問題。很多時候由于利益格局問題處理不好，城市規劃沒有做好，城市補償沒有做好，最后有可能引發一些事件。所以，城市規劃一定要嚴格把關，不能隨意改變規劃。改變規劃會取得城市基礎設施短期內的快速發展，但是它帶來的長期隱患最終是要爆發的。廈門事件矛盾的起因是什么，政府的右手是要開發房地產，左手是要建設基礎設施，最后兩只手打起來。所以說城市很多群體性事件都是由規劃被政府隨個人意志的改變產生的。（中國水網）

編輯：全新麗