水價問題是城市水業改革和發展的核心問題，十七大報告對價格改革提出明確目標,要求我們建立反應市場供求狀況、資源稀缺程度和環境損害程度的資源要素價格和機制。4月1日，來自國家發展和改革委員會價格司的唐鐵軍處長在2008城市水業戰略論壇上，以“城市供水定價政策的問題”為題做了精彩發言。以下根據其發言內容整理：（未經本人審核）

各位專家、各位代表，上午好！今天我跟大家交流的題目主要是城市供水定價政策的有關問題。水價問題是城市水業改革和發展的核心問題，去年十七大報告明確提出來，對價格改革提出一個明確的目標要求，對資源環境價格改革提出來，我們要建立反映市場供求狀況和資源稀缺程度和環境損害程度的資源要素價格和機制。

 我們國家水價經過多年改革已經經歷了一個過程，我們現在所做的工作和改革目標有很大的差距，今后水價改革還是我們在價格領域改革的一個突出和重點問題。我想水價改革，論壇已經多次提到過這個問題，大家可能很關注，下一步水價到底按一個什么方向走，改革的幅度到底有多大，力度有多大，這個事情從現在中央的要求來說，我們現在還是有差距的，這個差距說明了，我們現在的水價還不能夠完全反映出市場的供求狀況，也不能反映資源的稀缺程度和環境的損害程度，應該說長期的任務來看，水價，從我個人的理解，從價格水平上還有個逐步提高的過程。

今年水價改革力度有多大，幅度有多大，這是很關鍵的問題，國家出臺一些指導性原則，具體任務我今天不作為一個重點，重點的問題是城市供水定價成本的問題，因為大家都清楚，2006年的時候國家發改委制定了一個城市供水定價成本的辦法，在網上也征求了意見。這個辦法現在還沒有出臺，各地也提出了很多意見和建議，我們現在和建設部也正在修改這個辦法，想爭取今年能夠推出這個辦法。這個辦法主要是想在推進水價改革方面，能夠有所貢獻或有所遵循，使價格改革能夠沿著比較合理的方向進行推進。

 成本從價格管理的角度來說或者說對社會來說，應該還是比較新的問題，我們歷史上價格管理應該都是按照成本定價，在政府定價領域里面是按照成本來決定價格的，所以，有很多問題可能有一些新的認識，包括價格主管部門對這個問題的認識也不是完全一致的，所以今天借這個平臺跟大家交流一些，我們工作中的一些想法，可能更多的是個人在工作中的一些思考。

下面介紹三個方面的情況：一是成本建設的主要政策依據和我們做這個工作的目的和意義，二是定價成本的基本特性，三是定價成本和現在的會計成本的聯系，就說我們為什么提出這么一個概念，企業都有會計成本，我們為什么提出一個定價成本的概念，和我們現在企業的財務成本有什么差異，有什么聯系，雙方之間的關系是什么樣的？

一、成本定價依據

97年國家出臺了《價格法》，98年5月1號開始實施，這個《價格法》是我們制定所有價格政策所遵循的一個最基本的法律法規，所以成本監審主要依據也是在《價格法》，今年正好是《價格法》實施10周年，我們想今年能夠把供水城市監審辦法推出來。政府制定價格，包括政府定價和指導價，基本依據就是社會各方面的承受能力，包括國家的產業政策，作為制定價格標準成本是最基本的依據，這里面的成本是社會平均水平，并不是企業的個別成本。但大家會提出來，我們城市供水行業是不是存在社會成本，這是大家很關注的問題，包括很多壟斷行業也在搞成本建設，我跟大家探討的是怎么落實《價格法》提到的社會平均成本，在供水行業里面有所體現。

《價格法》里面規定，我們制定是要開展成本調查的，這個成本調查我們現在延伸為成本監審，歷史上我們政府在制定價格的時候考慮的首先是成本，但這個成本一般來說經營者按財務成本報審資料，蓋企業的公章，物價部門認定，但是這個成本是不是和政府定價的意圖是一致的？在歷史上我們對這方面審核是比較薄弱的，應該說歷史上的定價我個人理解是一種粗放式的價格管理方式。所以，我們現在要搞城市供水定價的成本監審辦法，就是要解決這個問題，對專業性、技術性較強的問題，我們要通過合理的辦法，核算的原則，核算的公式，通過這些辦法能夠解決這個問題。同時，大家也很清楚，我們現在一直強調成本，和我們現在《價格法》所確定的，我們國家要建設以市場為主形成價格的機制，對絕大多數商品和服務價格放開，通過市場供求關系形成，國家管理只是極少數關系國計民生和壟斷市場的不充分的價格。

 我們實施價格改革以來，到目前為止50%以上的服務商品的價格應該都放開了，由市場來形成，大家都知道我們今年物價調控的任務和壓力很大，剛剛結束的政府工作報告里面提出來，我們今年CPI的控制目標是4.8%左右，應該說實現這個目標的難度是很大的，因為國家管理直接定價的商品只占了整個社會零售商品價格的4%點幾，在這么有限的管制范圍之內，要調控整個市場的價格，光靠物價部門一家來制定價格或限制價格，可能是達不到效果的。所以，《價格法》是公用事業行業的價格所遵循的基本法規。

我們現在在成本建設方面，96年國家發改委出現一個政府定價的辦法，這個辦法對于我們制定價格的時候，要遵循成本監審的基本原則跟要求，做了原則規定。現在定價成本做了一個定義？定價成本是指全國或一定范圍內經營者生產同種產品社會的平均的合理費用支出，是政府制定價格的一個基本依據。這里面提出來的，我們的定價成本是一個全國性的，和企業的個別生產成本是有差異的，和企業的財務成本也是有差異的，同時這個辦法規定，成本監審實行目錄管理，和我們的價格管理方式是一樣的。按照《價格法》規定，現在政府定價和政府指導價所有的商品列入中央和地方的定價目錄，沒有進定價目錄的商品服務價格應該都是分開的，由經營者自主決定的。除了定價目錄之外，《價格法》規定，國家在特殊情況下，如果市場上物價時候明顯上漲，或者全面上漲，影響到整個經濟發展的情況下，國家可以采取一些干預措施。今年大家都很清楚，我們食品價格大幅度上漲，國家出臺了臨時干預措施，包括對食用植物油、方便面、牛奶，都采取了干預措施，這些措施都是臨時性的，在緊急情況解除以后都要取消，而且這種干預并不影響經營者的定價自主權，定價還是由經營者自主確定，只是說經過一定的程序，進行申報或者備案，這個都不影響經營者自主定價。

但是城市供水價格，我們按照現行的定價目錄列在地方定價目錄里面，管理的形式是實行政府定價。所以我們成本監審的目錄也是按照這個定價目錄來定的。目錄也是中央和省兩級確定，同時，這個辦法規定，所有列入成本建設目錄的商品和服務價格，沒有經過成本監審，政府定價部門是不得調整和制定價格的，所以在這個前提下，我們現在還有一條，現在涉及到關系國計民生的重要公用事業價格和公用服務價格都要召開聽證會的，聽證會是一個重要的程序，不是一個決策機構，但這個程序是必須要履行的，如果沒有這個程序我們定價是無效的，所以城市供水在地方我了解，也是列入要召開聽證會目錄的，所以我們城市供水的成本監審，在這里作用也越來越重要。

我們去年出臺了一個定價成本建設的一般技術規范，這個規范所要解決的基本問題，我們現在提到的成本監審辦法沒有解決的一些技術性問題，主要包括對定價成本里面所涉及到的職工薪酬，固定資產的折舊，一般核算的原則和辦法。就說從現在的情況來看，不可能每個行業都制定這么一個成本限制辦法，有很多行業可以有通用指標的，一般的規范就能解決它的問題。在一般的技術規范不能解決的情況下，水這個行業有些特殊的情況，包括它的產銷差率，固定資產的折舊，職工的薪酬，可能和其它行業沒有可比，所以需要通過一般技術規范來解決。我們專項的成本辦法沒有出臺之前，是不是就可以不做成本監審，我個人認為，現在還是必須要做的，做一些基本的原則和辦法，應該按照地方價格的管理規定來執行，即使沒有全國的統一要求，要按照地方主管部門的一般要求，也要進行成本監審。

開展成本監審的作用和意義。我們現在開展城市供水價格定價成本監審，最主要的目的是為定價服務的，為價格決策服務的，第一個解決的問題是我們定價科學性的問題，前面提到，我們目前很多價格制定是一種粗放式的，經營者怎么報這個成本，定價者就怎么認定這個成本，這種決策往往是政府和經營者之間的討價還價的過程形成的價格，政府可能更多的考慮社會的承受能力，考慮價格調控的目標，經營者更多的是要保證我這個企業能夠獲得合理的利潤，能使這個企業的經營效益最大化。這樣的話，我們定價的具體價格水平，往往缺乏一個科學的指標來約束，所以，首先的一個重要意義，解決政府定價決策科學性的問題。

第二、約束經營者的經營行為。因為我們現在價格管理的程序實際上是按成本來定價的，經營者只要成本做的越大價格就可以越高，相應的利潤水平也可以相應提高。這樣的話，通過我們現行的辦法，不能解決的問題，不能約束經營者擴張成本的沖動的話，就需要通過監審解決，哪些成本是不能進入定價成本的。雖然在財務制度上規定你可以制定成本，包括工資水平，現在社會反映比較多的，壟斷行業的高工資、高福利的問題。這個問題，從財務規定我只要企業效益好，我可以多發工資，這沒有問題，但在定價里面，我們約束的是這方面，你雖然是合法的，但是你是不是合理的，我們通過定價的指標進行控制。同時，也對經營者提出來服務質量的問題，水質監管的問題，價格水平提高以后，相應的服務是不是能夠跟進，對經營者是有約束的。

第三、有利于社會公共參與。城市供水價格調整要召開聽證會，我們的成本指標要向聽證代表公布的，增加我們價格決策的透明度。

第四、這是一個很重要的意義，有利于政企的關系，政府和企業在供水行業領域，界定政府和企業應該承擔的責任。現在很多供水企業反映，我們現在很多不合理的成本，是因為供水企業承擔了很多社會的責任，我企業經營再困難，成本上升壓力再大，政府如果不給調整價格，我企業必須保證安全供水，我企業的人員按定額來說，按標準來說，供水企業按照我的規模10個人，8個人就夠了，但企業要承擔很多社會的責任，包括我們大學生，軍轉人員，殘疾人，企業都必須要接受的，這樣無形加大了很多企業的成本，政府和企業的責任很多承擔不清楚，我們想通過成本監審，就應該解決這個問題，哪一部分通過市場來解決，通過我們調整價格來解決，哪一部分應該由政府來解決。

我個人理解，作為公用事業，政府的財政必須要承擔一部分責任的，這種責任要承擔到多大？哪一部分由政府財政來解決，相應通過我們的成本審核，應該要理順政府和企業的關系，如果這種關系不理順的話，我們的價格改革目標就永遠實現不了。

二、我們現在所理解的定價成本的基本特性

有以下四個方面的特性：

第一、合法性。合法性是指我們定價成本，作為定價依據的成本，首先應當是符合國家法律法規和國家財務制度規定的費用，如果不符合財務制度規定的費用，不能進入企業財務成本的費用，肯定就不能進入定價成本，但是并不是所有的允許進入企業財務成本的費用，都能進入定價成本。所以，第一個特性合法性是我們定價成本的一個基礎。

第二、相關性。相關性的原則是指進入定價成本的費用，應當是你政府定價的商品和服務，生產經營過程中直接有關的費用，相關性也是我們在制定價格的時候要考慮的重要因素。我們很多生產經營企業提供的產品或者服務，往往不是一種產品和服務，但可能政府管制的價格可能就是其中的一種，你生產的其它商品和服務，這個成本要和政府定價的商品費用應該是直接有關的。比如說供水企業現在都很注重環境保護的要求，供水企業建的都像花園似的，很漂亮，這些費用如果不和供水成本進行剝離的話，這些成本都進入了水價，最終由消費者來承擔，這樣肯定是不行的。所以說，我們相關性的要求，定價成本是和你提供的產品和服務直接有關的費用，如果是無關的費用是要進行剝離的，不能進入定價成本。

第三、合理性。應該說定價成本的合理性是我們定價成本區別于企業財務成本的一個根本特性。這個合理性應當是反映生產經營活動正常需要的，一個持續發展的費用，所有的技術指標應該是反映行業的平均指標，或者社會公有的一個水平。同時，還體現了對未來一定時期內企業發展變化的合理預期，就這個合理性，我們現在在開展成本監審的時候，或者說我們和企業，或者和社會往往產生有爭議的一個問題，就在這個合理性上面，前面提到的工資水平，我們行業的工資水平，比如我們現在一般技術規范里面提到的，我們現在核定一個企業的工資水平的時候，是按照當地本行業的，或者同類行業的平均水平一定幅度和核定，或者平均水平，這樣子企業就會提出一個質疑，說我現在的工資水平是完全符合財務制度規定的，我給他往上調的話，可能在一個地區，比如供水行業和供電部門在一起。比如說固定資產的折舊，管網的折舊，現在財務制度規定我可以有20年可以，30年也可以，可能我定價的時候按照25年來規定，這樣差距就很大，所以這個合理性是我們在成本監審中遇到的一個突出問題，也是我們需要解決的重要問題。

第四、平穩性。政府制定價格，價格一旦制定之后，要保持一定時間的合理和平穩，既要考慮歷史的狀況，也要考慮企業未來發展的情況，不可能平白的調整，所以企業的價格是變動的，制定價格以成本為基礎，以成本為依據也就不符合這個要求了，但定價成本是要求一個相對平穩的狀態，不可能隨著企業的個別成本的變動來隨時調整。

三、定價成本和企業財務成本的關系

這兩者的聯系前面已經介紹了，企業的財務成本是定價成本的一個基礎，是要解決定價成本的合法性的問題，這是它的一個基本聯系。但更多的時候，我們的定價成本和財務成本的區別，我想從六個方面簡單介紹一下：

第一、核算的目標，核算的目的。這是我們定價成本和會計成本最根本的一個區別，會計成本核算的一個最基本的目標是指會計信息準確反映使用者的財務信息狀況，這樣可以使經營者能夠做出正確的決策，所以它的真實性是一個最基本的要求。但定價成本，它的基本目標是為價格決策服務的，它的目的是為了公正的反應企業各種資源的消耗，更多強調是實現社會利益的最大化，和企業追求的經濟利益最大化是有根本區別的。

第二、成本的性質。會計成本所反應的是企業個別成本，定價成本是反映的社會平均水平，我們理解的時候把企業的個別成本要給它社會化，包括前面提到工資水平，企業可能是有個個別成本，我可以給同類行業或其它城市的同類企業進行比較，可以得出一個合理的相對平均的水平，這是成本的性質所不同的。

第三、核算的方法和標準。這是由于前面提到的核算的目的不一樣，會計成本和定價成本在許多核算的方法和標準方面，存在著很大的差異。比如在固定資產折舊方面，供水企業可以為了更快的收回成本，提高服務質量，采取加速折舊的辦法，使成本很快的回收回來。但定價成本往往是要保持價格的平穩性，可能是在滿足企業正常發展的前提下，會采用平均年限的辦法來提取折舊，這樣的話，企業的會計成本核算和定價成本的核算就產生了很大的差異，這種差異就希望我們各地在實施成本監審的時候，跟經營者明確說明。

第四、核算口徑。從經營者的角度看，只要符合財務會計制度的所有費用都可以進入會計成本，但定價成本在核算口徑的時候，除了考慮到企業的所有成本以外，還要考慮到消費者的承受能力，還要考慮到社會環境的成本，市場的供求狀況，考慮到國家的產業政策。所以，很多定價成本考慮更多的社會公用的要求，這是跟企業會計成本是有明顯差異的。

第五、核算基礎。會計成本更多的是反映歷史的成本，核算的是企業實際生產費用支出，但是定價成本有時候不一定是完全的歷史成本，有可能是計劃的成本，也有可能是預算的成本，特別是在企業剛剛興建的時候，他還沒有發生成本費用的時候，你需要給他核定一個價格，需要給他制定一個成本，這種成本往往就需要反映正常經營狀況下，企業所有的正常支出，反映的不是企業的原始成本，歷史成本。

第六、價值補償的渠道不同。從經營者的角度看，會計成本采取什么補償方式，或者由誰來補償，重要的是能不能得到補償，并且盡可能獲得多的利潤。定價成本是要通過政府定價予以補償的，其它的補償因素不是定價成本所要考慮的。所以定價成本在企業會計成本里面，需要考慮，我除了政府水價的補償之外，考慮到其它政府的補償，包括第三產業或其它副業得不償，但我們在核算定價成本的時候，只是考慮通過價格補償你經營費用的這部分成本。

正是由于定價成本和會計成本存在這么多的差異，所以我們現在做定價成本監審，就是需要我們解決現在存在的問題。當然現在城市供水定價成本監審，也是剛剛開始的工作，里面還存在很多問題，我們現在提出這個問題，因為我們的辦法來沒有出臺，所以我想提出來跟大家能夠有個交流，希望在這方面，在政府做定價成本監審方面，你們有什么好的意見和建議，希望大家跟我們溝通，我們在制定和完善辦法的時候，能夠吸收各方面更多、更好的意見。

編輯：王彩霞