水環境綜合整治本就是一項復雜的系統性工程，上升至流域層面，往往因跨區域、跨部門、多層級、跨時間等問題而更顯復雜和艱難。長期以來，我國流域管理體制的碎片化特征嚴重阻礙了流域治理的開展和綜合效果的實現，其主要體現在流域上下游各行政區之間權責利邊界模糊，行政區內部水資源管理和水污染防治分離等。正是這一體制缺陷，一度導致亂占亂建、亂排亂倒、亂采砂、亂截流等問題頻現，嚴重危及河流水生態健康及流域生態環境。

從河流水質改善領導督辦制、環境保護問責制衍生而來的“河長制”，由各級黨政主要負責人擔任河(段)長負責轄區內河流治理，承擔包括加強水資源保護、加強河湖水域岸線管理保護、加強水污染防治、加強水環境治理、加強水生態修復、加強執法監管在內的主要任務，將那些權屬不清、分界不明顯的流域及沿岸環境保護治理分片劃入所屬地方，明確責任到人，納入政績考核，有利于最大限度地發揮行政權力，實現各種資源的整合和調配，進而提高流域水環境治理的行政效率。作為具有中國特色流域治理機制改革的探索性實踐，“河長制”對于提高我國流域生態環境治理體系和治理能力現代化具有重要意義。但要充分保證制度落地并發揮其效能，還需從頂層進一步強化和完善制度設計。

“河長制”推進流域治理諸多問題思考

意識問題——開發與保護兩難調

經濟活動往往環水集中，很多地方尤其是中西部地區，保護環境的積極性仍然難以與發展經濟、提高GDP的訴求相抗衡，保護和開發兩難協調。盡管“河長制”明確地強化了諸如實施離任審計、自下而上負責等考核問責內容，但“績效評價考核”和領導干部綜合考評“重要依據”的震懾力可否比肩政績考核需待實踐來檢驗。地方政府的利益沖動、城鎮化的快速推進和經濟的快速發展仍將是流域治理的隱憂。

機制問題——頂層缺集權

“河長制”全面推行，一定程度上避免了屬地內“九龍治水”的困局，但在跨行政區特別是省際之間的流域治理及管理方面尚存空白。對比國際流域治理先進國家的經驗，我國7個流域水利委員會雖然已經在最初的水資源開發利用管理職能基礎上，不斷完善了水環境治理和保護的職責和功能，但其作為水利部的派出機構，更多仍是在水利部權限范圍內行使水資源管理的職能，缺乏立法賦予的高度自治權，區域協調及資源調配功能發揮有限,歷史遺留問題責任主體難確認。

政策&法律問題——上下游難平衡

對于上下游之間利益的協調，基于“誰受益，誰補償“原則的生態補償，雖然積極的實踐探索小有成效，但實際實施中往往因缺乏法律和政策工具支撐、中央和地方支出責任與補償事權設置不對稱、補償主體和方式單一、流域上下游政府間基于平等、公平、民主的討價還價機制和利益博弈機制尚未建立等問題，導致各方權責模糊、地方開展補償有心無力等困局，各方積極性難以調動，制度設計遠遠不達預期。

資金投入問題——渠道單一，投入不足

流域治理屬于區域公共治理的范疇，“河長制”仍具有政府單邊治理的色彩。盡管近幾年PPP模式在流域治理領域大力興起，社會資本越來越多地參與其中，但總體來看，企業和第三方參與的程度仍較低。資金投入上，以各級政府財政投入為主要渠道的資金投入模式仍未改變。投資渠道單一，資金缺口大，成為制約流域治理的突出問題之一。

效果保證問題——按效付費，理想豐滿現實骨感

“按效付費”是環境績效服務合同的核心內容之一，是充分保障治理投入的最終環境效果得以實現的制度設計。但在實際執行中，由于政府傳統的采購環境服務方式，設計、投融資、施工和后期的運營維護大部分采用碎片化管理，極有可能造成最終效果無人負責，每個環節都能找出免責或者減責的理由。PPP作為避免該問題行之有效的成功模式，在實踐中卻也面臨政企雙方責任難界定(如黑臭河道治理，企業治好了河道，但后期政府控源截污監管不到位，治理效果反彈，污染反復)、具體項目治理技術效果待檢驗、產出績效標準無經驗可依、評價指標體系和標準不合理、不完善、不清晰等難題。同時，相關制度也缺乏引入專業第三方機構對治理和維護效果進行評估的內容。

“河長制”深化推進流域治理制度設計建議

建立統一的流域治理協調機制，以流域統一管理為基礎實施屬地管理

在現行省、市、縣、鄉(鎮)、村五級河長體系基礎上，設立獨立的流域綜合管理機構，或對我國現有7大流域水利委員會進行賦權擴能。通過立法賦予其高度的自治權、財權和資源調配權，專門統籌負責流域環境管理與治理工作。對上直接服務于中央政府，對下重點彌補“河長制”在省際流域治理中的空缺。形成以流域管理為主導、屬地管理為輔助的流域綜合管理體制，實現全流域規劃、管理、實施、考核“四統一”，在流域統一管理基礎上細化屬地管理的責任。

規劃引導，制度設計，協調發展與保護的關系

(1)由流域綜合管理機構牽頭，委托專業機構研究建立流域調查評估指標體系及技術方法指南;(2)依托“河長制”體系，委托第三方機構全面摸排、調查、評估和跟蹤流域水資源、水環境、水生態的現狀和風險，建立檔案，動態管理;(3)基于調查和評估結果，流域層面主導編制相互之間統一、配套、協調的流域發展規劃與保護規劃，通過河長制逐級落實;(4)優化地方政府績效考核制度，特別是對敏感性區域，適當弱化或取消經濟指標考核，通過制度設計，協調好發展與保護的關系。

編輯：趙凡