近日，國務院辦公廳轉發了環境保護部會同發展改革委、監察部、財政部、住房城鄉建設部、水利部制訂的《重點流域水污染防治專項規劃實施情況考核暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），從印發之日起施行。

《辦法》規范了重點流域水污染防治規劃考核工作，加強了對地方政府專項規劃實施情況的監管，將有利于促進地方政府落實轄區水污染防治責任制，推動地方政府落實專項規劃確定的各項任務，加快規劃實施，切實改善出境斷面水環境質量；有利于分清流域上下游的責任，調動地方治污的積極性，結合本地實際，有針對性地采取防治水污染的對策和措施；有利于形成齊抓共管的治污局面，促進地方政府組織各有關部門，加強配合，聯合治污，解決水環境保護中的熱點、難點問題。特別是在當前國際金融危機仍在蔓延的形勢下，《辦法》的出臺，還將有利于地方政府提高對水污染防治工作認識，加大治污工作力度，落實各項治污措施，加快規劃實施，確保規劃目標的完成。

這是我國在重點流域水污染防治方面的又一項新舉措——自2008年《淮河、海河、遼河、巢湖、滇池、黃河中上游等重點流域水污染防治規劃（2006—2010年）》發布之日起，中央政府和各地省市政府在重點流域方面又接連出臺了法規和各項措施，國家對于重點流域水污染防治不可謂不重視。

治污政策導向：大道如青天

我國重點流域水污染治理形勢十分嚴峻，所以，國家將這項工作擺在更加緊迫和突出的位置。為加強重點流域的污染防治，國家和地方還頒行了專門的法規和規章。1995年8月，國務院頒布了我國第一部流域性水污染防治法規——《淮河流域水污染防治暫行條例》。

“九五”期間，國務院將淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池這“三河三湖”列為國家治理的重點流域，“十五”期間增加了松花江流域、三峽庫區及上游、南水北調水源地及沿線，“十一五”期間我國進一步擴大水污染治理重點流域范圍，出臺黃河中上游流域水污染防治規劃，提出加強長江中下游、珠江及重要界河的水污染防治。目前總面積已占我國國土面積的40%。

中國環保部環境規劃院李云生主任說，“從‘九五’期間的淮河流域開始，我國的流域水污染防治一直在探索建立科學高效的管理體系。” 流域水污染防治涉及政府、企業、公眾等多方面的利益相關者，包含中央與地方、上游與下游、部門與行業等錯綜復雜的協調與聯系。從政府職能的角度，我國流域水污染防治體系主要包括3個層次的內容。一是以規劃為依據。從全國水污染防治的需求出發，據流域水污染防治的緊迫性和重要性，國務院有關部門依法組織編制重點流域水污染防治規劃，規劃期一般為5年，經國務院批復后由各級政府組織實施。二是責任落實到區域。流域水污染防治目標到省、任務到省、項目到省、資金到省、責任到省，按照有限目標、突出重點的基本原則，分區域實施流域水污染防治工作。三是分級實施評估考核。地方政府依法對水環境質量負責，國家對省級水污染防治成效按年度、中期或終期進行評估與考核，省級政府逐級確定目標責任，逐級評估考核。

各重點流域的省市近年來還紛紛頒布各自區域內的重點流域水污染防治專項行動方案，這些行動都使我國的流域水污染治理工作取得了成效。如江蘇省環保廳近日召開淮河流域水污染防治工作電視電話會議，明確2009年淮河流域水污染防治工作目標和重點任務，全面推廣“河長制”，并將部分太湖治理經驗逐步向淮河流域推廣。還創新環境基礎設施運營模式，充分利用江蘇與新加坡建立的環保合作機制，將部分地區的污水處理廠由新方整體“打包”運營。

治污管理體制：欲渡黃河冰塞川

國家和地方政府在重點流域污染治理方面的政策推動，使人們看到了希望的“大道”，但是這條大道卻不是平坦的。“我們國家的重點流域治理，從規劃理論、政策出臺上講，中央不可謂不重視，但是基本上我們只能簡單依賴于行政，割裂了流域的一體性。所以，很多時候，投入和努力很難實現預期的效果。”清華大學水業政策研究中心主任傅濤接受采訪時，對《辦法》評價道。

目前看來，我國動用行政體制來治理重點流域，是有效的，但是存在很多問題。傅濤認為流域管理應該有一個長效機制，流域機構至少需要幾個相應的職能，比如經濟調節的權力，并且它需要能夠左右一條河的整體方面的權威機構賦予它管理權力。流域治理的重點在于，它的一體性和收費的一致性，還要有有效的經濟手段調節流域內的行政主體。

他說，到目前為止，中國的流域機構仍是附屬于水利部的派出機構，而在國際上，這種流域機構一般是國務院的派出機構，它的權力不僅僅是來自一個部門，而是來自國家各個部門的統一，尤其是水質、水量方面的統一。另外，這種流域機構不可能把環境職能排除在外。我國的水利部基本做的是防洪抗旱等方面的工作，其下屬的流域機構也局限于水利部的那些職能。國際上很多流域機構是各國中央政府的派出機構，它的職能集中了包括環保部門的、財稅部門的職能，這樣才能有效地調節下面各個行政主體之間的關系，因為它有足夠權利來調節。我們的流域管理機構級別不低，但是對地方政府的調節手段有限，確實也沒盡到環境和資源管理的責任。

理論上講，流域是一個整體，比如一條河、一個湖泊，它是一個整體。我國行政分割的體系體現在流域治污的管理上，也把流域割裂了。我國行政劃分的主體，基本未把“水”考慮在內，可能會考慮“氣候”“交通”“礦產資源”等。傅濤介紹說，世界各國都發現，當水的問題，無論是水資源還是水環境問題成為一個制約主體的時候，在行政管理上需要考慮流域一體性的特點，不然，很多環境和資源管理的手段，都會因為分割而降低了效率。

歐洲上世紀60年代久開始進行流域管理，中國的流域管理從水利工程角度來看，早就做了，歷史上做了幾千年；從資源和環境的角度而言，還沒有起步，是缺失的。為了應對這種尷尬局面，實際上，環境領域也在做出創新，比如“河長制”。

理論上講，河長制是流域管理體制不能理順的情況下，動用行政強權對流域水環境管理的一種補充。它本身并不能真正地給予流域管理所需要的最起碼的規劃和資源調配的權限。傅濤認為，將“河長制”作為流域管理的補充是一種無奈的選擇。

流域管理需要一個有中央授權的流域機構，這個機構本身要有一定的財權，并且需要流域立法，來約束各個主體上下游之間、用戶之間的責權關系。對于流域機構的經濟調節權力，傅濤介紹說，國際上很多是用水資源費來調節的。一個流域內，收同樣的水資源費，統一使用，流域機構通過水資源費資金庫，能夠調節上下游在資源、環境問題上不同的責任，能夠引導地方政府。

我國目前的行政體制上還不能有效地支撐真正的流域管理，流域的行政責任主體始終處在缺位的狀態，也就是說，很多的流域委員會在職能設定上，沒有被賦予資源和環境管理的職能，更沒有管理工具和手段。流域治理工作總體上依托于行政，如果一條河比較短，還容易管理。如果河流稍微長一點，情況復雜一點，跨出了不同的行政體制之間，就需要上一級行政主體來協調。而上一級主體，它的職能很多，比如省人民政府，即使它派出了一個省長做河長，也是臨時性的職能，而不是一個政府的長期職能；所以，很多政策的穩定性、可持續性、有效性，都難以確定。

治污市場參與：萬紫千紅總是春

流域管理的問題需要國家從更高層面解決，而在實際工作中，重點流域水污染防治涉及到多方的利益，市場化的水務企業又如何從中找到自己的角色呢？

中國水網的研究報告分析，根據國家“十一五”重點流域水污染防治戰略規劃，到2010年，“十一五”重點流域中南水北調東線、三峽庫區及上游影響區、太湖流域、滇池流域城鎮污水處理率達到80%；淮河流域、巢湖流域達到75%；海河流域、遼河流域、松花江流域達到70%；黃河流域、珠江流域、長江中游達到60%以上。而2006年我國城市平均污水處理率不過56%，這意味著污水處理率依然存在著巨大的的提升空間，同時也意味著龐大的污水處理量——僅以上重點流域新增城鎮污水處理規模接近3000萬噸日。

事實上，在湖南、湖北、黑龍江、安徽等地，流域整體綜合治理的嘗試已經開始，這是一些搶得先機的企業在靈敏地趕上國家政策推進的腳步。逐漸啟動的重點流域治理市場，國禎環保、同方水務、通用技術咨詢等公司的身影頻現。首創股份也在流域綜合治理方面頗有心得：2007年12月，首創股份與湖南省簽訂了戰略合作協議，將以BOT、TOT方式，在2010年前建成湖南省“三年覆蓋計劃”的城市污水處理廠，并按照國家有關規定，達標排放。目前，相關的項目投資、建設等工作仍在進行中。

國禎環保已在珠江流域、湘江流域和淮河流域等區域建設、托管運營十多座污水處理廠，同方則在松花江流域捷報頻傳。去年10月，同方水務聯合體所中標的平房、信義溝兩座污水處理廠項目，不僅是哈爾濱市重點項目，也是《松花江流域水污染防治規劃(2006-2010)》中的項目。再加上牡丹江、哈爾濱、肇東等地的污水處理項目，同方在松花江流域的名頭的確夠響亮。

相關的政府部門同樣意識到市場機制的有效作用，如在《松花江流域水污染防治規劃(2006-2010)》中明確，松花江將采取“政府引導、市場為主、公眾參與”的原則，建立政府、企業、社會多元化投入機制。而資金來源既包括中央預算內基本建設資金(國債)、地方政府資金，也包括企業自籌資本金，在此基礎上，積極爭取和吸收國家政策性銀行貸款、國際金融組織和國外政府優惠貸款、商業銀行貸款和社會資金。無疑，引入市場機制的結果是政府和企業的“雙贏”。

和點源污染治理不同的是，流域治理除了點源污染外，還有面源污染以及整個沿流域污染管理的問題。對此，傅濤認為，流域管理層面基本上沒有企業介入可言，“管理”就是政府的事。但是，在涉及市政設施進行服務的時候，企業是可以介入的。以一個企業主體介入流域機構，承擔管理問題，在個別國家有，比如英國，而在中國目前體制之下，沒有哪個流域會讓某個水務企業獲得流域管理的責任和權力。他認為所謂企業參與流域治理是從市場角度切入的，企業參與一些具體治理工作，如果流域是一個整體的話，有的企業的服務可能得到流域下地方政府關聯性的授權。包括首創、同方等，這些公司本身是在做市政服務，即使是一個流域內上下游城市的污水處理市政服務都由它做，它也很難真正介入到流域管理中，只是在處理技術上協同，在人才調配上有一定便利。這種市場層面的流域統一治理是可以存在的，而且容易控制成本，這是一種產業模式。但基本著力點還是市政服務，本質上企業很難介入流域管理事務。
水務企業做流域的統一服務，能夠實現的只是自身的連貫，包括資金、人才、技術、品牌的連貫，這些可以做到，有利于控制成本、提高服務，這是有好處的，傅濤說。政府層面流域管理的連貫或者說聯合，憑借企業之力是難以實現的。

編輯：全新麗