編者按：水價調整升溫，水質問題接二連三，引起社會廣泛關注。清華大學水業政策研究中心主任傅濤博士應中國水網的邀請，撰寫二十篇文章，以專業的底蘊，從公眾的角度展示一下城市供水水價有關的困難與問題，本篇為第十九篇。
水價二十講之十九：如何看待和推進成本公開？
2010年初，國家發改委就供水成本公開公開向社會征求意見。鑒于供水成本公開對其他壟斷行業可能產生的示范作用和影響，水價成本將在何時公開，以怎樣的形式公開，公開到什么程度，這些問題受到行業內外的廣泛關注。由于我國地區經濟發展不平衡，不同地區供水企業管理水平、各項技術指標等差異較大，如何制定一個科學合理的成本公開方案，確實是水業改革進程中的一個難題。在中國經濟發展不平衡的現階段，“增量控制法”不失為一種可操作性強的成本公開方式。
一、公開的是政府的盡責程度
對于城市供水和污水處理這種公共服務而言，價格與成本有必然的聯系，但是價格不等于成本。
目前社會簡單地把服務成本等同于價格，社會對漲價與否的關心被吸引到成本上。實際上水價在居民生活支出中所占的比例并不高（全國城市平均在1%左右），并且公眾對于支付適當的水價，總體是通情達理的。之所以在水價成本上產生如此之大的社會壓力，核心問題是行業本身的責任體系的混亂沒有得到解決。地方政府不能再繼續拖延和回避所應承擔的社會責任，而是要借這次成本公開之機，把政府、企業和公眾的關系加以明確。
在長期借錢發展的背景下，現在供水企業的負債率很高，又面臨2012年新的供水水質標準的強制性執行，已經到了無以為繼的地步。這種狀況不是公眾導致的，而是兩個方面的原因導致：一是建設部門對供水行業的公共服務特性定位不清和指導偏失，二是地方政府的公共服務責任沒有盡到和財政投入缺失。目前北京、上海、深圳等核心城市的政府供水財政補貼機制已經在建立之中，這應該成為發展潮流和趨勢。
因此，適度的成本公開不是一味公開成本細節，更重要的是公開政府、企業和百姓的責任關系。這種關系的公開才是百姓所真正關心的。有人經常把政府、企業和公眾的三方關系簡化成企業和百姓之間的“討價還價”，政府成為旁觀者，這種簡化是不合理的。企業的每一分投入，不論是以貸款還是股本投資等何種方式，最終都會計入價格并轉嫁給百姓，而政府財政補貼才能平衡公眾支付的水價。
所以從本質上講，水價高低是政府與社會公眾的“討價還價”。通過成本公開，可以把這三方的關系講清楚，也可以給地方政府適當的壓力來承擔起應盡的責任。
二、逐步建立供水成本的績效標桿體系
水業改革歷史遺留問題增加了成本公開的難度。我國的供水行業，從傳統的國有事業單位，到國有企業，再到現在的外資、合資、民營企業、國有股份公司等各種形式的多元化發展，改革過程中必須面對已經形成了的一系列錯綜復雜的歷史問題。這其中有政府的責任，也有企業的責任，歷史上的孰是孰非已經很難區分。這增加了成本監審和價格管理的難度。
我國目前只能在企業個體的層面上對企業成本進行監管，缺乏一套有效的整體績效評價系統，來統計測算整個行業平均成本。當然，由于各地的發展水平不同，一些因素以政府關聯的因素難以進行統一比較，企業不愿意進行全面公開。盡管存在一定的地區特殊性，但供水領域的大部分環節都是可以進行科學的統計分析和評估的。我們不能把歷史欠賬全部攤給公眾，而應借水價成本公開的機會，在未來的一段時間里，充分收集、統計和歸納數據，形成一套基于行業的績效管理辦法。
國際上已經有很多這樣的案例，也稱“標桿管理”，其所涉及的績效管理不僅是成本，更要包括服務的水平，它衡量的是在一定服務水平、一定范圍、一定產出之下的合理成本。相對完善的評價體系，無疑將成為政府成本監管、識別合理價格的有力工具，進而科學引導行業向正確的方向發展。
三、過度期可以采取增量控制法
在尚未形成上述績效評價體系的過渡階段，成本管理建議采用“增量控制法”。所謂“增量控制法”，可以歸納為“淡化存量、算清增減、核定價差”。也就是說，在成本公開和調價的過程中，將歷史成本視為“合理”，對增量部分則加以詳細清楚的說明，比如新建項目的開建依據、新增了多少人員成本等。
“增量控制法”非常適用于供水改革過渡時期的具體國情，可以化解很多歷史矛盾，在承認過去成本的基礎上，用科學的方法和過去進行比較。國家在節能減排方面也創造性地使用了類似的方法，因為環境統計同樣錯綜復雜，過去真正排了多少污染物已經很難測定，但又要按照“十一五”規劃降低COD和二氧化硫10%比例的排放量。同樣是家底不清、管理相對混亂、發展多元化的水業領域，不妨使用“增量控制法”，重點公開增量部分，在實現成本適度公開的同時，也可化解全部成本公開導致的難度過大，提高成本公開的可操作性。
編輯：蔡囊
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