隨著”打破壟斷，開放市場，改革傳統的市政公用事業管理體制”，從上世紀90年代開始試水到近幾年的逐步深入并全面進入市場化，競爭已成為這一行業的主旋律，多種經濟成份成為公用事業投資、運營的主力軍。由此帶來的變化包括：突破了公用設施投入資金不足的瓶頸、公用設施建設的迅速改善、公共產品供給量的快速增長、經營效率的快步提升、公共服務水平的不斷提高。

　　公用事業市場化之后，政府必須改變

　　管理體制，實行政企分開和政事分開，“監管與服務”是公用事業在社會主義市場經濟條件下政府角色的基本定位，“在監管中服務，在服務中監管”既是轉變行政方式、建設服務型政府的體現，也是提高政府執行力和公信度的主題。

　　政府如何從本質上轉換角色，是擺在我們面前的一個重要課題。我認為，應從以下幾方面去努力：

　　強化監管與服務意識

　　面對走向市場化后的公用事業，政府必須從直接管理經營轉變為宏觀管理市場，從管理行業轉變為監管市場，從對企業包攬轉變為對公眾負責。這種轉變不等于不管，更不等于放棄，而是有所為有所不為，該管什么不該管什么由法律法規來決定。公用事業市場化不是降低了政府的責任，而是強化了維護市場合法程序的責任，相關機構必須代表社會公眾利益，加強對這個行業進行行之有效的監管，這是轉變政府職能的實質。

　　與此同時，建設“服務型政府”，踐行“服務行政”，加強政府自身改革與建設的現實需要也要求我們政府自身不能再成為經營和利益的主體。改革后的服務行政模式只能專管公共政策下的市場準入退出、公共產品的數量、質量和價格、服務水平以及為公民利益協調、訴求表達、矛盾調處和權益保障提供切實可行的途徑等方面的工作。找準了這個定位，就能提高對市場經濟的駕馭能力。

　　就長沙而言，為貫徹國務院《關于投資體制改革的決定》，進一步推進公用事業的改革，2004年11月，市政府出臺了《關于加快市政公用行業市場化進程的通知》。由于這幾年的扎實努力，公用事業的改革和市場化進程走到了全國前列，公交行業通過“裂變”、“產權轉讓”，引進兩家戰略投資者組建完全市場化的大公司與此前由中巴轉大巴新成立的8家民營或股份制的小公司形成了良性競爭運營的格局；燃氣行業借天然氣入湘工程，引進新奧燃氣公司通過置換、托管形式入駐長沙，使過去單一由國有公司供氣的局面轉變成為了天然氣為主、三家液化氣公司競爭為補充的供氣局面；污水處理行業已引進四家戰略投資者和運營商通過TOT、BOT模式運營或建設運營五大污水處理廠（含部分管網、泵站）的市場化模式；市自來水公司和市政公司也通過改制完善了相關法人治理機構，分別完善了具有市場化運營基礎的現代企業制度；垃圾處理也在近日順利實行了資產轉讓和市場化運作的中轉、填埋，并開辟垃圾發電的綠色能源市場。

　　可以說，這幾年對長沙市政府行業管理部門來說是一個大的轉折，市場化的公用事業各行業從過去全部是國有企業轉變為各種經濟成份并存的多元化經濟結構；從擁有近兩萬國有企業職工到目前三萬多各種身份的職業參與者；從管幾個行業到管每個行業的多個企業；從撥款、補貼到監管合同支付；從統包盈虧到自負盈虧，等等。這些巨大的轉變是發展的必然，對每個行業管理者來說又是一次深層次的解放思想，轉變觀念。因為這些按市場化模式建立起來的企業，大部分已獲得一定時期的特許經營權或正在補充辦理特許經營權。這些企業不論是通過競爭手段還是“一對一”談判程序取得的特許經營權，其根本就在于都與政府簽訂了相關特許經營的協議或合同，這就將政府與企業擺到了同樣平等的法律地位了，原有的行業主管不再是婆婆，市場化的企業也非媳婦，而是將甲乙雙方的權利、義務規定得明明白白，甚至仲裁都必須是雙方認可的第三地仲裁機構，這一方面是對公用事業社會參與者利益的保護，另一方面也是對政府承諾的一種約束。

　　因此我們的公用事業管理部門必須按市場經濟規則辦事，真正樹立市場經濟理念，轉變角色意識，擺脫傳統思維模式和管理方式，在市場化中以“監管者”和“服務者”的身份出現，提高政府的執行力和公信度，做到依法辦事，不錯位，不缺位，不越位，率先為“服務行政”探索成功經驗。

　　創新監管和服務體制

　　作為公用事業各行業的原有主管部門監管什么，服務什么，如何監管與服務，這恐怕是當務之急。建設部在推進公用事業市場化進程中，分別在2004、2005年先后推出了《市政公用事業特許經營管理辦法》和《關于加強市政公用事業監管的意見》，湖南省也相繼出臺了配套實施辦法，尤其是省人大批準通過并于2006年10月1日實施的《湖南省市政公用事業特許經營條例》更上升到法規的高度來規定政府監管服務要求。關于監管與服務，總括到一條就是“以人為本、創新體制”。

　　關于政府對企業的監管，我認為應主要在以下幾個方面進行：

　　1.國有資產和公用事業設施的監管是重點。在企業改制、產權置換、引進戰略投資者的過程中，既要杜絕流失又要避免國有股持有人的合法權益受到損害，更要防止在經濟利益驅使下國有股持有者在國有資產方面的“暗渡陳倉”，產生新的流失。對于托管或TOT、BOT形式只授予特許經營權的企業，其公用事業設施仍屬國有，其資產和設施不能“讓其所用，耗其所能”，特許期滿收回來的僅僅是一堆破爛，因此對這個方面的監管尤為重要。

　　2.市場準入與退出的監管是關鍵。由于公用事業涉及公共安全、國計民生的大事和其自然壟斷的特性，決定其市場的特殊性，在充分放開市場讓社會力量參與公用事業的同時，必須嚴格把關，對其進入該市場的從業者要有實力、有經驗、有誠信，在監管其行為時要隨時掌握其運營狀況，甚至了解其整個相關聯企業的基本情況，這不是干預企業經營行為，而是在合同或協議中約定相關條款的前提下，動態地掌握其經濟和運營能力，保護政府和公眾利益。否則就出現隨意退出、中斷服務，甚至政府無可奈何的問題，政府的利益受損，直接受害者就是群眾，也達不到和諧社會的要求。

　　3.公共產品與服務質量的監管是保證。公用事業市場化的目標就是提高運行效率，讓廣大居民群眾享受更好更到位的公共產品和服務。監管部門為維護和增進消費者的利益，強化對產品與服務質量的考核監管，各監管部門要成立相應的燃氣、供水、污水處理的檢測中心和數據庫，定期向社會公布公共產品的安全指數，并督促企業及時整改，還要及時處理好消費者投訴和糾紛。通過競爭的公用事業運行者必須要做到價格低、質量高、服務優，這其實也是雙贏，市場化給消費者帶來好處，企業通過競爭自覺提高產品和服務質量，就能吸引更多的消費者，擴大了市場份額，增加了企業的利潤。

　　4.安全運營和安全生產的監管是基礎。公用事業的正常運營是人民的必需和社會穩定的基礎，這決定其所提供的產品和服務必須是連續不間斷、不短缺，安全可靠的。所以要把監管運行企業的安全運營和安全生產當作首要的基礎性工作來抓，不僅監管部門要有處理公共危機的預案，還要敦促和檢查企業的應急處險預案，以確保運營安全萬無一失，這是政府防范公共危機的基礎，也是企業防患于未然的保障。

　　增強監管與服務效率

　　監管機構的運行效率及其工作人員的素質，決定了監管與服務的效率。我認為，在原有公用事業管理機構的基礎上，有必要成立一個“公用事業監管委員會”，像電監會、證監會、銀監會一樣履行監管與服務責任。《湖南省市政公用事業特許經營條例》中提出實施市政公用事業特許經營的人民政府應當組織建立一個“市政公用事業特許經營公眾監督委員會”，代表公眾對市政公用事業特許經營活動進行監督，公眾監督委員會成員中，非政府部門專家和公眾代表不得少于2/3，公眾監督委員會對涉及公眾利益的事項有權提出意見和建議，“有關人民政府、政府有關部門和特許經營者應當充分聽取公眾監督委員會的意見，及時解決公眾監督委員會提出的問題；對不予采納的意見，應當向公眾監督委員會書面說明理由”。

　　這個公眾監督委員會不是一個政府職能機構，相反它是一個獨立于政府、企業之外的第三方，是一個監督政府和政府部門與特許經營者兩方的“裁判員”。這個公眾監督委員會有必要而且也必須建立。但它畢竟是一個非常設機構。

　　真正的對公用事業監管和服務還得依賴于“公用事業監管委員會”，作為政府的責任職能部門，將政府授予特許經營權的所有企業和公用事業單位統歸到這個機構來管理，接受黨委、政府的領導和人

大的監督，履行監管與服務職責，兌現合同或協議條款，體現政府意圖。

　　著名專業機構大岳咨詢公司在評價各界對醫療改革、教育改革和電力改革提出的質疑時認為，任何改革的失誤都不是改革本身的問題，而是改革的方法問題，執行層對改革成敗起著關鍵作用。大岳公司邀請直接參與公用改革的10余位司局長結合他們與大岳合作完成的項目從不同角度交流公用改革的經驗，探討公用改革的有效方法，供各地政府進行公用改革時參考，以降低公用改革成本,減少公用改革風險,避免公用改革失敗。 談文昌 ／文

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