――在建設部中介機構座談會上的發言

大岳公司總經理 金永祥

一、公用改革必的要性和改革成功的標準

　　公用事業改革已經進行十多年了，從2002年建設部大力推進公用事業市場化改革到今天，市場出現了兩種相反的聲音，一種認為應該繼續推進改革，另一種對改革提出了質疑。我認為繼續推進公用改革仍然是必要的。對公用改革提出質疑主要源于三點原因：第一，改革是利益和體制的調整，部分人員和機構的既得利益受到了影響；第二，有些公用改革項目的失敗打擊了有關方面對公用改革的信心；第三，人們對醫療、教育改革的議論引起了對公用改革的警覺。盡管如此，公用事業的效率低下問題和投資不足問題是所有相關人員的共識，不改革公用事業將沒有出路，改革是必須的，只是如何推進改革的問題。
　　評價公用改革是否成功不是今天的事，成功項目占全部改制項目的比例將是一個非常重要的指標，百分之百的項目都成功或者改革使百分之百的人都滿意是不現實的。人們談論醫療改革和教育改革的成敗也是從總體上看的。為了使公用事業改革取得成功，應該重視和保證每一個項目運作成功，只有更多的項目取得了成功，公用事業改革才能最終成功。另外，并不是中央政府有一個正確的決定，改革就能取得成功，基層執行層面的作用更大，建立一套保證運作取得成功的機制非常重要。

二、改革的方法與方向

　　我國地域遼闊，情況千差萬別，很難用統一的模式推進改革。大岳咨詢公司在十七八個省會城市做公用改革的經驗對這點體會非常深。從總體上講，改革的方法有規范和不規范兩種，前一種方法可以使項目取得成功，后一種方法往往導致項目失敗。在近幾年的實踐中，各地探索出BOT、TOT、PPP、股權轉讓、委托經營等模式和方法，這些方法得到了業內較普遍的認可。進一步豐富這些方法的內涵完善這些模式的運作規則是業內面臨的重要任務。公用事業改革對各地政府來講都是新生事物，不宜使用過多的新名詞，如aBOT、bBOT、cBOT等，那樣會使各地在推改革時無所適從。實際上，無論多么相似，很難有兩個完全相同的項目，如果只要有點差異就取個新的名字，稱為新的方法，那么層出不窮的“方法”會搞亂公用改革。當然，改革的方法不限于上述提到的幾種模式，只要能夠解決公用事業面臨的問題，任何解決方案都是可以的，但不能把每個項目的解決方案都命名為一種方法或一種模式。
　　公用事業改革涉及的面很寬，不宜在全國范圍內對改革的內容做統一的規定。在是產權改革還是經營權改革方面，應該允許各地政府結合本地情況去做選擇。有的地區公用設施建設資金壓力較大，應該理解這些地區在進行公用改革時盡量多地吸引社會資金。在資金壓力較小的地區，則可以更多地強調效率。各地政府的“融資沖動”并不一定是壞事，中央政府應該因勢利導，把融資工作做好，努力降低融資成本和公用產品價格，并能保證由社會投資建設的公用設施能夠為市民提供優質服務才是最重要的。在處理是局部（如污水廠）改革還是全部（如自來水公司）改革時，應該慎重決策。公用事業改革對各地政府都有很大的社會和政治風險。在推進公用事業改革過程中，會涉及各種利益關系和管理規則的調整，如果改不好還不如不改。一般來講，局部改革風險較小，這種改革會為全面改革積累經驗、培養人才、轉變觀念和建立新的規則。同時，成功的局部改革將會對原有的公用體制產生影響，促使其提高效率，間接達到全面改革的目的。全部改革涉及情況要復雜得多，風險也大得多，在條件成熟時可以推進。從全國范圍看，局部改革和全部改革會在很長時期內并存，在改制過程中會相互促進，是否會出現一個階段替代另一個階段需要用時間去回答。

三、改革中存在的問題

　　大岳公司高級經理馬延博女士在一篇文章中總結了公用改革的幾個問題，包括搞市場化運動、無知無畏、急于求成、暗箱操作以及市場化試驗田等。最近兩年又有一些新的問題出現。

1、中介機構問題
　　在公用事業改革過程中，政府在經驗不足的情況下選擇中介機構給予協助。這是一次歷史性進步，但新的問題是很多中介機構也不懂，結果使很多項目失敗了。有人將中介機構分為“名醫”、“庸醫”、“獸醫”，認為是“庸醫”和“獸醫”搞亂了中介市場，毀壞了公用事業改革的形象。之所以出現這種情況，一方面是信息不對稱，很多地方政府不了解中介市場，選擇了“庸醫”或者“獸醫”；另一方面是咨詢費的問題，在咨詢費用和咨詢質量的比較中選擇了前者，但應驗了“便宜沒好貨”這句古話。

2、政府內部的協調問題
　　公用事業改革涉及的部門較多，但主要有兩個部門，行業主管部門和國有資產管理部門。公用事業改革以后新的機構要與政府合作幾十年，這是公用事業改革區別于其它改革的特點，這就需要在改革過程中行業主管部門與資產管理部門密切配合。有些地區由于兩個部門配合不好又沒有更上級領導協調影響了公用改革的進度和效果。

3、監管問題
　　公用事業監管包括準入階段的監管和實施階段的監管。實施階段的監管工作是以準入階段形成的監管依據為基礎的，而且與政府職能調整的進度有關。準入階段的監管是基礎性的，出現的問題較多。有的城市通過競標選擇的投資人，以優化方案為名降低了投標時報出的設備水平和公用產品質量，使準入階段的競爭失去了公平性，嚴肅的投標人受到了打擊，擾亂了公用事業市場化秩序。

四、幾點建議

1、加強法規建設
　　在要求地方政府規范運作時中央政府應該首先明確什么是規范的，法規應該解決這一問題。有幾個問題是立法必須回答的，如規范的運作程序、規范的組織形式以及不規范的責任等。

2、加強監管機構建設
　　在監管方面，各級政府的責任范圍應該是有分工的，應該明確各級政府的監管內容。為了完成各自的監管任務，需要建設相應的監管機構，在這種機構中信息匯集系統和管理控制系統是不可缺少的。對于監管機構，必要的設施也是需要的。失去監管公用事業改革將會面臨巨大風險。

3、明確中介機構的性質
　　社會中介機構種類繁多，參與公用事業改革的主要是投資咨詢機構和律師，中央政府應該有明確的態度。各地政府會根據中央政府的態度選擇中介機構，剛開始從事公用改革業務的中介機構也會根據中央政府的要求學習有關知識。否則，沒有明確的指引“庸醫”和“獸醫”會放大政府在改革中可能犯的錯誤，導致公用改革失敗。

4、共性問題研究
　　在公用事業改革過程中，各地遇到了很多共性問題，并分別投入資源進行研究，浪費很大、效果也不好。如目前的污泥處理問題，很多城市在重復研究一些基本問題，但都沒有找到理想的解決方案。如果中央政府牽頭研究這些問題情況就會好得多。

編輯：全新麗