點(diǎn)評

“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”是對92號文的延續(xù)，但“完全”兩字可能意味著更高要求。績效考核必然成為下一步PPP的熱點(diǎn)。對于運(yùn)營類項(xiàng)目，價(jià)格競爭和邊界績效原本就是多年來驗(yàn)證的基本合理的通適方法，對投資建設(shè)運(yùn)營成本的考核方式可能會損害原有健康的風(fēng)險(xiǎn)分類和激勵相容機(jī)制，值得關(guān)注，正如E20在去年年底固廢論壇所提示的，要警惕PPP規(guī)范中對PFI的補(bǔ)丁模式反而對傳統(tǒng)特許經(jīng)營模式中一些順暢和良好的機(jī)制的誤傷。

在環(huán)保大部分領(lǐng)域，尤其是污水處理、垃圾處理這類傳統(tǒng)的以保底量及達(dá)標(biāo)排放為基礎(chǔ)的付費(fèi)模式項(xiàng)目，可以理解為100%。但當(dāng)前一些審計(jì)署和其他單位對此有些誤解，績效考核的范圍延伸到了這類項(xiàng)目的建設(shè)成本等方面，這些都是錯誤的做法。此外，E20之前多次呼吁，用財(cái)承限制污水垃圾PPP不合理，更不能將其與PFI所涉及的純政府付費(fèi)類型混為一談，也與財(cái)政部污水垃圾全面PPP的文件沖突，本文件對此做了例外，值得點(diǎn)贊。

但在污水、垃圾項(xiàng)目中，需要思考的是，垃圾是否包含環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目及餐廚項(xiàng)目?其他垃圾處理的補(bǔ)助呢(如大件垃圾、裝修垃圾、垃圾分類等)?如果環(huán)衛(wèi)不在范圍內(nèi)，對現(xiàn)在的環(huán)衛(wèi)PPP大潮肯定產(chǎn)生影響。考慮到環(huán)衛(wèi)的財(cái)政列支一直是地方政府長期存在的優(yōu)先安排，這部分轉(zhuǎn)為市場化支出并不會帶來負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，建議納入文中“垃圾”的定義范圍。污水領(lǐng)域按照文件理解，結(jié)合發(fā)改委綠色價(jià)格機(jī)制的規(guī)定，管網(wǎng)應(yīng)該會屬于純政府付費(fèi)范疇被限制，水環(huán)境更是如此。

績效考核的趨嚴(yán)，庫的背書責(zé)任的退出，對于PFI項(xiàng)目的運(yùn)行可能會產(chǎn)生進(jìn)一步的約束。由于無法以量計(jì)價(jià)、難以在項(xiàng)目邊界以量及其對應(yīng)的質(zhì)進(jìn)行考核等特點(diǎn)，導(dǎo)致這些項(xiàng)目的模式優(yōu)化相對復(fù)雜。本文發(fā)出后，PFI項(xiàng)目的空間被進(jìn)一步擠占和壓縮。財(cái)承空間被限制、PPP項(xiàng)目庫的變動，會使金融機(jī)構(gòu)對該類非運(yùn)營類項(xiàng)目更加謹(jǐn)慎。

此外，村鎮(zhèn)治理項(xiàng)目以前多數(shù)依賴純政府付費(fèi)，在趨嚴(yán)的政策環(huán)境下，這種模式推進(jìn)難度提高，也無法達(dá)到村鎮(zhèn)治理全面市場化的要求。在此情況下，該領(lǐng)域，需要社會資本在村鎮(zhèn)供排水等方面具有很強(qiáng)的專業(yè)能力，使其成為可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目類型，因而村鎮(zhèn)供排水格局或?qū)⒊尸F(xiàn)新的業(yè)態(tài)。

10%的使用者付費(fèi)下限規(guī)定，又是一條10%的紅線。這對熱衷捆綁打包的操作進(jìn)行了規(guī)范，避免為了把純政府付費(fèi)包裝成可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目來規(guī)避5%限制，而把不相干的項(xiàng)目打捆的“拉郎配”行為。之前E20曾批評過類似現(xiàn)象，具體可參見后附的文章，本文對此有了充分的預(yù)防措施。而對于什么是合適的使用者付費(fèi)，E20研究院曾對何為“運(yùn)營”時(shí)有過定性和定量的分析，可以參考。為避免觸及這一10%下限，不應(yīng)人為隨意打包捆綁，而需從項(xiàng)目本身挖掘經(jīng)營性，或通過EOD等方式整合價(jià)值外溢、資源升值的角度設(shè)計(jì)使用者付費(fèi)/經(jīng)營性收入。這可能是環(huán)境領(lǐng)域PPP項(xiàng)目下一步的重點(diǎn)。

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三、加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理

各級財(cái)政部門要將規(guī)范運(yùn)作放在首位，嚴(yán)格按照要求實(shí)施規(guī)范的PPP項(xiàng)目，不得出現(xiàn)以下行為：

(一)存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的。

(二)本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項(xiàng)目的。社會資本方實(shí)際只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任，或政府支出事項(xiàng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績效脫鉤的。

(三)未經(jīng)法定程序選擇社會資本方的。未按規(guī)定通過物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證或規(guī)避財(cái)政承受能力10%紅線，自行以PPP名義實(shí)施的。

(四)以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，虛假出資或出資不實(shí)的。

(五)未按規(guī)定及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息或披露虛假項(xiàng)目信息，嚴(yán)重影響行使公眾知情權(quán)和社會監(jiān)督權(quán)的。

對于存在本條(一)項(xiàng)情形，已入庫項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以清退，項(xiàng)目形成的財(cái)政支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)，依法依規(guī)提請有關(guān)部門對相關(guān)單位及個人予以嚴(yán)肅問責(zé)。

對于存在本條(二)至(五)項(xiàng)情形的，應(yīng)在限期內(nèi)進(jìn)行整改。無法整改或逾期整改不到位的，已入庫項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以清退，涉及增加地方政府隱性債務(wù)的，依法依規(guī)提請有關(guān)部門予以問責(zé)和妥善處置。

點(diǎn)評

條款(二)使得融資平臺公司做社會資本方繼續(xù)受限。這對于平臺公司以假PPP來融資進(jìn)行了禁止，是一個重要的要求。一些地方平臺面臨轉(zhuǎn)型，不能從融資平臺變成變相壟斷平臺。

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四、營造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境

各級財(cái)政部門要會同有關(guān)部門，多措并舉，加強(qiáng)規(guī)范管理和分類指導(dǎo)，對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目加大政策支持力度。

(一)鼓勵民資和外資參與。加大對民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的支持力度，向民營企業(yè)推介政府信用良好、項(xiàng)目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，并在同等條件下對民營企業(yè)參與項(xiàng)目給予優(yōu)先支持。中央財(cái)政公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先支持符合條件的民營企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目。研究完善中國PPP基金績效考核辦法，將投資民營企業(yè)參與項(xiàng)目作為重要考核指標(biāo)，引導(dǎo)中國PPP基金加大支持力度。各地在開展PPP項(xiàng)目時(shí)，不得對外資企業(yè)、中資境外分支機(jī)構(gòu)參與設(shè)置歧視性條款或附加條件。提倡優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購，應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項(xiàng)目需求特點(diǎn)，合理選擇采購方式，進(jìn)一步加強(qiáng)采購需求和履約驗(yàn)收管理，提高采購質(zhì)量。

編輯：徐冰冰