PPP項目績效考核的三種類型分析——以水環境綜合治理為例

時間：2017-11-30 17:15

來源：中國水網

作者：湯明旺

根據PPP有關專家最近的討論，PPP新政策之下，運營性、經營性強的領域如固廢處理、污水處理，受到的影響有限；而在黑臭水體等水環境治理領域，項目內容可能會瘦身，績效考核的深度可能會得到強化。PPP依效付費、可用性付費（或基數稍小的建設成本）應當和績效捆綁逐漸成為共識。E20針對部分PPP示范項目（水務類）進行分析，內容如下。

《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）出臺，其中嚴格新項目入庫的“未建立按效付費機制”情形備受關注。

在此之前，在2017第三屆中國PPP融資論壇上，財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌曾指出，PPP將細化績效考核標準，完善按效付費機制，優化全生命周期一體化管理。對無運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔建設運營風險的項目不得安排財政資金。

但關于PPP項目的績效到底包括哪些內容，績效標準如何設置，依效付費機制如何設計、績效考核如何實施等問題，各個細分領域還在探索和完善中。在財辦金〔2017〕92號出臺之前，部分環保領域PPP可用性付費與運維績效的掛鉤程度并不夠，甚至有些項目的運維本身缺乏約束性、從而加劇“重建設、輕運營”的現象。（鏈接：規范化困境：4環保實例看PPP可用性與運維績效付費占比鴻溝）

根據PPP有關專家最近的討論，PPP新政策之下，運營性、經營性強的領域如固廢處理、污水處理，受到的影響有限；而在黑臭水體等水環境治理領域，項目內容可能會瘦身，績效考核的深度可能會得到強化。（鏈接：環保PPP何處去內部沙龍專家企業家研討精華十二條）PPP依效付費、可用性付費（或基數稍小的建設成本）應當和績效捆綁逐漸成為共識。

一、水環境綜合治理PPP績效考核類型

E20針對部分PPP示范項目（水務類）進行分析發現，水環境綜合治理PPP績效考核可以概括為三種類型。

1、斷面考核

斷面考核是指以環境最終績效為導向的系統性考核，是對績效不同維度（如水質、水量、防洪等）的綜合性評估，而非各子項單一工程績效的簡單評價。典型案例是華南某流域治理PPP。該項目建設內容包括河道整治工程、河道截污工程、河道生態工程、沿岸景觀工程、污水廠建設工程、海綿城市示范工程和信息監控工程等7項。該項目采用“全線多斷面考核、按效付費”，形成城市內河綜合治理績效考核上的水質、水量、防洪三大考核指標體系。其中，干流及支流共設4個監控斷面、4個監控點，用于考核河道治理效果；對污水廠處理效果、配套設施設備運營維護狀況、植物撫育養護和日常保潔管理等設置考核標準和權重，形成了103項子指標。

表1 華南某流域治理PPP績效考核指標體系

2、分項考核

分項考核，這里是指對水環境治理項目各子工程（項目）進行逐項考核，根據各子項的類型，適用于不同的績效考核標準，并分別對應其付費機制。典型案例是西南某水環境綜合整治二期PPP項目。在該項目中，污水處理部分：對主要污染物削減量、出水水質等進行績效考核，其中出水水質為一級A。污泥處理部分：泥餅含水率應小于60%，處理后的污泥國家相關標準。河道治理及管網工程部分：對水體維護、水面保潔、河岸綠化保潔、沿岸截污溝及河道設施維護質量進行考評，政府有關部門采取定期（每月25日）和隨機檢查（以季度為考核周期，每季度安排3次），制作績效考核評分表，以滿分100分為基數，并將績效考核總分（當期所有考核得分的算術平均值）作為當期河道運營服務費支付比例的確認依據。

3、綜合考評

綜合考核，這里是指對水環境治理項目各子工程（項目）進行逐項打分（扣分），最終匯總得出一個綜合考核得分，并以該得分作為項目的整體付費依據。典型案例是華東某水環境綜合整治工程河道治理PPP項目。該項目建設內容包括6條河流綜合治理和大學城污水處理廠尾水人工濕地深度凈化及資源綜合利用工程。項目運營維護工作包括污水管道日常養護、污水泵送、截污涵閘、水面保潔、水體綠化養護（水生植物）、水體綠化養護（浮島綠化）、河道清淤、綠化養護（僅限于青龍河、陷泥河上蓋公園）、潛流濕地（僅限于大學城濕地）、表流濕地（僅限于大學城濕地）等。該項目采取例行考核、隨機抽查和公眾調查相結合方式進行：例行考核每月1次，考核水質監測指標、水體感官指標、污水主管道充滿度、積泥量和河道垃圾量；隨機抽查由河道管理部門和排水管理部門結合日常管理工作負責，主要檢查垃圾、水草、漂浮物、截污涵閘、井蓋及污水溢流口管理等，實行倒扣分制度；公眾問卷調查由業主或河道管理部門負責，每年進行一次，邀請環保志愿者和本地媒體共同參加，每條河流發放20份問卷調查表，實行倒扣分制度。

表2 華東某水環境綜合整治工程河道治理PPP項目績效考核體系