規(guī)范之下PPP應(yīng)走向何方——再定義PPP里的運營

時間：2018-03-26 09:31

來源：中國水網(wǎng)

作者：薛濤、趙喜亮

摘要：作為全面性改革的PPP，摸索中前進，行穩(wěn)致遠務(wù)必規(guī)范。史部長九月講話拉開了規(guī)范季的大幕，講話中強調(diào)在PPP中要重運營，但什么是真正的運營?有維護就可以叫運營?工程建設(shè)達標就算物有所值和績效達成?PPP中風險共擔的“命運共同體”又在哪里?PPP進入規(guī)范季以來，各界對PPP要走向規(guī)范、走向運營、走向績效進行了解讀，本文將嘗試從大家所忽略的產(chǎn)業(yè)視角來看中國特色PPP的發(fā)展之路，供業(yè)界參考。

PPP進入規(guī)范季以來，各界對PPP要走向規(guī)范、走向運營、走向績效進行了解讀。全面掌握PPP新的政策走向，對PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用具有重要的意義。

所謂規(guī)范，比較容易理解，但什么是真正的運營?有維護就可以叫運營?工程建設(shè)達標就算物有所值和績效達成?PPP中風險共擔的“命運共同體”又在哪里?

本文嘗試添加了大家所忽略的產(chǎn)業(yè)視角來看中國特色PPP的發(fā)展之路——僅僅守住傳統(tǒng)特許經(jīng)營之范疇很難適應(yīng)國情，需更強調(diào)將“長期公共服務(wù)質(zhì)量、效率提高”確定為唯一目標，需要非運營項目的維護部分具有轉(zhuǎn)變?yōu)榭山蛹{的“準運營”的可能和必要性，需要項目本身具有強壓力、強約束、長期性的維護績效，并與項目前端的設(shè)計、建設(shè)緊密相關(guān)，實現(xiàn)“三合一”即規(guī)劃設(shè)計、投資建設(shè)和長期運營維護。

風暴之下該深思PPP初心

自PPP陡然走入規(guī)范季，“短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化”的PPP三化風險引起各方高度重視。《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(92號文)和《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風險管控的通知》(192號文)等一系列規(guī)范PPP文件的出臺，在地方政府、社會資本和金融機構(gòu)產(chǎn)生了不小的震動，也讓PPP未來的走向更撲所迷離。

實際來說，自國發(fā)〔2014〕43號文以來，PPP在我國雖處于初級階段，但已初步建立了一個較為全面的體系。更重要的是，國家層面、地方政府、社會資本、金融機構(gòu)都意識到，規(guī)范的PPP不僅能有效控制地方債務(wù)，還能提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

實現(xiàn)這一目標，應(yīng)該回歸PPP的初心。筆者一直強調(diào)，PPP應(yīng)該冠以“長期”二字。第一，PPP項目本身存續(xù)期長達十年以上，如果僅是前期為了獲得一個合格的工程，通過嚴謹?shù)恼袠肆鞒碳纯蓪崿F(xiàn)，所以真正實現(xiàn)物有所值就必須要拉長到十年以上的時間單位來評估;第二，公共服務(wù)是本，基礎(chǔ)設(shè)施是載體，不實現(xiàn)長期公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提高，基礎(chǔ)設(shè)施很難說有何意義。

PPP作為一個以政企分離和透明化為目標的系統(tǒng)化大型改革措施，在近幾年的快速發(fā)展中也出現(xiàn)了一些問題。原因之一，就是本輪PPP發(fā)端于國發(fā)〔2014〕43號文，受制于央地、部委和所有制這三大關(guān)系的國情——PPP所背負的替代地方違規(guī)舉債模式的動機和地方政府債務(wù)剛性兌付的國情，與國際上推行PPP的出發(fā)點不同(詳情請點擊：薛濤：中國特色三大關(guān)系決定PPP國情)。

推進PPP必須考慮我國國情，在降低地方政府債務(wù)風險的同時滿足其融資基礎(chǔ)需求，并實現(xiàn)“公共服務(wù)長期供給質(zhì)量和效率的提高”這一根本目的，是決策者與研究者應(yīng)該繼續(xù)高度重視的問題。在當前的形勢下，結(jié)合領(lǐng)域?qū)嵭Ь唧w分析PPP項目如何優(yōu)化是當務(wù)之急，否則很難走出“一放就亂，一收即死”的惡性循環(huán)。

市政環(huán)保PPP的四分類理論

據(jù)E20環(huán)境平臺數(shù)據(jù)中心統(tǒng)計，2017年3月財政部PPP入庫環(huán)保類項目占比超過1/3，可見市政環(huán)保之于PPP的重要性(詳情請點擊：薛濤演講實錄： PPP萬余大數(shù)據(jù)揭秘PFI影響下水務(wù)市場大變局)。不妨來看一下，筆者一年前提出的新的市政環(huán)保PPP分類理論(如圖1所示)，這個理論雖暫未涵蓋捆綁商業(yè)要素的復合型項目，但此類項目有些接近A類項目的某些特點(相關(guān)文章鏈接：財政部PPP中心約稿：市政環(huán)保PPP年度盤點分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局)。

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編輯：程彩云

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