1月10日，財政部印發(fā)了《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)。各方高度關注，業(yè)內也有不同的解讀，對其中一些核心的內容認識不一。近日，財政部專門公布了對于財辦金〔2017〕92號的官方解讀。從實操的角度，該解讀很有針對性，還可以逐條劃重點、再解讀。

《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》解讀

近日，財政部印發(fā)了《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號，以下簡稱《通知》)。就此，財政部有關負責人回答了記者提問。

一、《通知》出臺的背景是什么?

自2013年底，國家大力推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式以來，經過各方面3年多的共同努力，PPP工作取得明顯進展，市場環(huán)境逐步優(yōu)化，項目落地不斷加快，為穩(wěn)增長、促改革、惠民生發(fā)揮了重要作用。但發(fā)展過程中，一些地方泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務風險。今年以來，黨中央、國務院要求將防風險放在突出重要位置，全國金融工作會議和國務院常務會議均對防控地方政府隱性債務風險，糾正PPP中的不規(guī)范行為作出了明確部署。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，此前財政部已會同有關部門印發(fā)了《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)，對借PPP變相舉債融資的行為予以嚴禁。在此基礎上，為進一步糾正PPP泛化濫用現象，我們起草了《通知》，旨在以PPP綜合信息平臺項目庫(以下簡稱“項目庫”)管理為抓手，進一步規(guī)范PPP項目運作，推動PPP回歸創(chuàng)新公共服務供給機制的本源，促進PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

【E20點評】PPP泛化濫用、地方債務風險增大，這是大背景。因此財辦金〔2017〕92號的主要目的在于防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量。“以PPP項目庫管理為抓手，進一步規(guī)范PPP項目運作，推動PPP回歸創(chuàng)新公共服務供給機制的本源，促進PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展”，“項目庫管理→規(guī)范PPP項目運作→回歸本源(初心)→PPP可持續(xù)”的邏輯已清晰。

二、《通知》的主要內容是什么?

《通知》提出了規(guī)范項目庫管理的三大舉措：一是實行分類管理。將項目庫按階段分為儲備清單和項目管理庫，儲備清單內的項目重點用于孵化和推介，項目管理庫內的項目要接受嚴格監(jiān)管，確保全生命周期規(guī)范運作。二是統一新項目入庫標準。明確不適宜采用PPP模式實施、前期準備工作不到位、未建立按效付費機制的項目不得入庫，提升入庫項目質量。明確下一步政策方向，即優(yōu)先支持通過PPP模式盤活存量公共資產，審慎開展政府付費項目，防止財政支出過快增長，突破財政承受能力上限。三是組織開展已入庫項目集中清理。組織各地財政部門將操作不規(guī)范、實施條件不具備、信息不完善的項目清理出庫，推動各地建立健全專人負責、持續(xù)跟蹤、動態(tài)調整的常態(tài)化管理機制，提升項目庫信息質量和管理水平。

【E20點評】三舉措——分類管理、統一入庫、清理出庫。幾個看點：和財政部PPP綜合信息平臺第8期季報相比分為“儲備庫和管理庫”相比，“儲備清單”更多是孵化和推介，所以比儲備庫的規(guī)格下降，這和加強項目庫管理有關;優(yōu)先支持通過PPP模式盤活存量公共資產，審慎開展政府付費項目，防止財政支出過快增長，突破財政承受能力上限，后兩句話解釋了對速度過快、大干快上的“剎車”動作;組織開展已入庫項目集中清理，這和E20此前判斷管理庫不是“保險庫”相一致，有進有出才是管理的關鍵，以便真正對各方規(guī)范操作產生約束力。

三、《通知》在加強PPP項目績效管理方面作出了哪些具體規(guī)定?

為貫徹PPP以運營為核心、以績效為導向的理念，推動PPP項目由重建設向重運營轉變，確保項目長期穩(wěn)定運行，《通知》在推動項目建立按效付費機制方面采取了以下舉措：

一是要求政府付費與項目績效考核結果掛鉤，強化項目產出績效對社會資本回報的激勵約束效果，防止政府對項目各項支出承擔無條件的支付義務，使PPP異化為拉長版BT。

二是要求政府承擔的項目建設成本與運營成本均應根據績效考核結果進行支付，且建設成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，防止當前部分項目通過所謂“工程可用性付費”方式，以“項目竣工即應支付”的名義，提前鎖定政府對建設成本的無條件支付義務，弱化項目運營績效考核的約束力。

三是要求政府付費應在項目合作期內連續(xù)、平滑安排，防止為多上項目將財政支出責任過度后移，加劇以后年度財政支出壓力、導致代際失衡，同時也防止將財政支出責任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現早期退出。

【E20點評】 “以運營為核心、以績效為導向”，推動PPP項目由重建設向重運營轉變，怎么強調都不為過。“30%” 防止當前部分項目通過所謂“工程可用性付費”方式，以“項目竣工即應支付”的名義，提前鎖定政府對建設成本的無條件支付義務，弱化項目運營績效考核的約束力，如此一來，“可用性付費+少量運維付費”模式的PPP項目入庫的可能性小了、在庫項目被清理的概率大了。“政府付費應在項目合作期內連續(xù)、平滑安排”這條，有咨詢公司讀懂了一半“防止將財政支出責任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現早期退出”，即禁止前高后低;另一半很重要，“防止為多上項目將財政支出責任過度后移，加劇以后年度財政支出壓力、導致代際失衡”，實際上是堵住部分項目為規(guī)避10%紅線，把支出責任作出“前低后高”的情形。四川近期出臺的財承文件規(guī)定“PPP項目年度支出應進行動態(tài)累加累減，個別年度支出最高峰值超出承受能力的市縣，應通過年度間平滑調整予以解決”可能會是需要再研究。

編輯：程彩云