一步到位  徹底革新

“改革要讓市長、市民、職工都高興！”

——洛陽市市政工程管理處改革案例分析

■李智慧

2008年11月28日，由原洛陽市市政工程管理處改制而成的洛陽市政建設(集團)有限責任公司注冊成立；12月26日上午，河南省建設廳和洛陽市社會各界為洛陽市政集團舉行了隆重的揭牌儀式。洛陽市政處的改革，開創了我國市政行業實行“事轉企”、“企改制”一步到位式改革的先例，目前是大型市政單位實行員工持股的唯一案例，也是改革實現平穩過渡的好例子。

一、輝煌的歷史，沉重的包袱

洛陽市市政工程管理處是新中國成立最早的市政單位之一，創建于1954年，原系洛陽市財政全額撥款的事業單位，1987年改為市財政差額補貼的副縣級事業單位。半個世紀以來，歷代市政人在極端艱苦的環境中承擔起了洛陽市政設施的管養重任，陸續承擔起了325公里道路、190公里雨污管線的建設、養護和管理，總面積達288萬平方米，使洛陽市形成了主次分明、四通八達的城市道路、管網系統。洛陽作為聞名世界的中華古都、美譽天下的牡丹花城，城區舊貌不斷改觀，倍受國內外游人的贊賞，背后無不凝聚著市政人的巨大奉獻。

2004年，洛陽市政處剛剛度過了五十周年的喜慶。這時的市政處，承擔著洛陽市127條城市道路、35座橋梁、33座涵洞、624公里排水管網、9座排水泵站等市政設施的養護、管理工作，并負責洛陽市“12319”城建服務熱線中心的日常管理。
隨著城市經濟的發展，洛陽市政處的經營性業務品種中，市政設施養護業務中納入了全市排水設施管養的內容，市政建設業務則從無到有，異軍突起。2001年8月，市政處以大部分資產為基礎，在工商部門注冊成立了獨立法人企業“洛陽市市政工程建設中心”。數年間，建設中心的發展后來居上，企業資質上升為市政工程施工總承包壹級，投標中標率達70%以上，承擔了洛陽市年度新建道路工程1/4以上的工作量。建設中心還積極實施“走出去”的戰略，先后在鄭州、焦作、開封、三門峽和福建等地承攬市政工程，工程質量優良率超過80%，初步樹立起了“洛陽市政”的驕人品牌。改革前夕，市政處形成了市政設施監管、市政養護和市政建設三大業務領域，其中市政建設業務(建設中心)的資產額和工作人員比例均已超過全處的80%以上，年收入超過政府財政每年撥付的養護專款的5倍以上。

但是，由于體制原因，洛陽市政處在為社會作出巨大奉獻、承載無數榮譽的同時，也逐漸形成了困擾單位發展的頑疾。用市政人自己的話說，就是“比國有還國有”：

一是富余人員多。人員總數達1500多人，在職職工1000多人有事業單位身份。市政人明白，如果按照業務需要滿負荷定員，600多人即可，“事業身份成了發展的負擔”；

二是職能混雜。伴隨洛陽城市的快速發展，市政處的職能在以往的市政設施監管、市政養護業務的基礎上，逐漸發展起了市政建設業務。建設中心的崛起原本是好事，但也形成了行政執法類業務、特許業務和充分競爭類業務混雜并處的局面，給內部管理方式選擇、薪酬確定等帶來了很大不便，業績考核困難，激勵機制難以建立。

2003年5月，洛陽市政處被市政府列入203家改制單位之列，2005年正式啟動，隨即聘請北京國融大通財務顧問公司擔任改革工作的咨詢總顧問。

二、洛陽市政處改革的主要方式

從2005年4月正式啟動，到2008年11月市政集團注冊成立，洛陽市政處的改革三年始成。

回顧洛陽市政處的改革方式，包括職能二分、一步到位、員工持股、特許經營等多個層次的不同辦法。

（一）職能二分

職能混雜是困擾各地市政單位發展的共性問題。其中，市政管理是由行政事業單位履行的行政執法業務，市政養護是由政府特許、企業經營的壟斷性業務，市政建設則是充分競爭性的經營業務。

為了妥善解決“一個單位、兩種性質、多種職能”的問題，經過市建委、市編辦和咨詢顧問多次研究，報請市委、市政府同意，決定對現有職能實施“二分”，即企事分離。其中，以作為事業職能的市政管理業務為基礎，整合成立市政設施監管處、市政設施監察大隊、城管信息受理中心(“12319”城建服務熱線中心)和排水泵站管理所等機構，與建設系統的其他城管單位共同成立洛陽市城市監察管理局，對應的資產、編制、職能不變；以作為企業職能的市政建設、市政養護業務為基礎，按照《公司法》規范組建洛陽市政集團，經產權交易環節，由職工共同出資、共同經營。

職能混雜是困擾市政單位發展的基本問題，“職能二分”是市政單位改革的基本方向。洛陽市政處的改革從一開始就把握住了這一重要環節。2007年6月，洛陽市機構編制委員會發布《關于市政工程管理機構實施事企分離撤銷市政工程管理處成立洛陽市市政設施監管處等單位的批復》(洛市編[2007]75號)和《關于整合市建委系統城市管理單位成立洛陽市城市監察管理局等事宜的通知》(洛市編[2007]79號)兩個重要文件，決定在洛陽市市政工程管理處的市政監察業務基礎上整合洛陽市建委的相關科室和市環衛局，組建“洛陽市城市監察管理局”。城市監察管理局的成立，使長期影響市政處改革進程的公共服務職能安排問題得到妥善解決。

（二）一步到位

事業性質的市政單位改革，包含“事轉企”和“企改制”兩個重要步驟。考慮到市政處長期是事業單位，一些職工形成了“比國有還國有”的思維定勢和行為方式，一開始，有人提出了先實行“事轉企”、經營性資產整體改制為國有獨資公司，以后國有資本伺機退出、企業改造為投資多元化的股份制企業的意見。

在解析國內公用事業改革案例的基礎上，咨詢顧問國融大通提出，2002年市政公用事業開始實行市場化(引入市場機制)改革之后，市政養護和市政建設等經營性業務面臨著越來越大的外部競爭，“政府購買服務”將形成新的政企關系模式，洛陽市政處的改革如果拘束在國有獨資的范疇，職工身份無法置換，經營機制難以轉換，更重要的是政企依然不分，因政企不分導致的一系列問題和歷史積弊難以解決，改革效果甚微，以后仍需二次改制。建議順應時勢，將“事轉企”、企改制兩步并為一步，爭取一步到位。

國融大通的建議得到了市政府主要領導和建委、市政處的理解和支持。之后，在市政處召開的各類改革工作動員會、座談會、學習會上，國融大通認真細致地幫助做職工的思想工作，逐漸獲得了職工的理解。

據悉，洛陽市政處是河南省市政公用行業第一家由國有事業單位實現國有產權完全退出、一步到位改為股份制企業的單位，是國內大型市政單位實行員工持股的難得案例。

（三）員工持股

當前，我國社會經濟正在發生深刻變革，社會財富在向權力集中的同時，也在加速向資本集中。市政處作為事業單位時，勞動者享受的是體制性利益分配；經營性資產改制為企業之后，如果勞動者不能同時作為所有者，就很難分享到企業發展帶來的主要成果。

洛陽市政處的職工們認識到了社會變革和企業改革對自身利益的本質影響，對員工持股形成了一致意見，愿意把即將成立的市政集團建設成為老職工老有所養、青壯年職工實現自我價值的發展平臺。但是，這一思路在操作環節遇到了問題——
自從2004年國資、財政部門發布《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》之后，進場交易逐漸成為國有產權轉讓必須執行的交易方式。但是，如果職工和社會資本尤其是外商在產權交易中競價，資本分散、出資能力弱的職工如何和社會資本同臺競爭呢？

通過職工合議，參與企業改制、置換身份的600多名職工們果斷地團結在一起，合資參與產權轉讓的競價。2008年11月10，市政處完成了產權交易鑒證及全部國有資產退出手續，職工贏得了自己企業的資產受讓權。

員工持股可能存在的一個問題是：出資分散會造成企業決策效率低下、企業行為缺乏戰略性，必須實行經營團隊持有較大部分出資。在職工的理解和支持下，包括原部分班子成員和骨干在內的經營團隊持有了半數以上的出資，并實現平穩過渡。11月22日，由全體職工共同出資組建的洛陽市政集團召開成立大會，采取按出資額記名投票方式選舉產生40名股東代表；11月24日，首屆股東(代表)大會召開，選舉產生了集團公司第一屆董事會、監事會，董事會推舉原市政處處長游建中為公司董事長兼總經理，監事會推舉萬贊洛為監事會主席。

通過員工持股，實現廣大職工的自主發展、自負其責，是真正意義上的職工妥善安置。市政處原有在崗職工中的654人成為市政集團的職工兼出資人。其他職工中，80人通過公開競聘程序被市政設施監管處錄用，160人提前退休，107人自謀職業。在自愿的基礎上，全體職工都有了較好的安排。

（四）政府購買服務

市政單位從事的市政養護業務，是在地方政府的委托之下為市民提供的準公共服務項目。市政單位和政府的關系，從行政法律關系的角度理解是特許經營的關系，從民事法律關系角度理解則是“政府購買服務”的關系。洛陽市政府的領導準確地把握了政府和市政企業的雙重法律關系，并提出了明確的改革要求。

市政養護是市政單位的傳統業務，洛陽市政處有著從事市政養護業務的半個世紀的經驗。按照改制方案，洛陽市政處原來從事市政養護業務的資產、人員將全部進入市政集團。考慮到這一現實，洛陽市政府決定授予市政集團以市政養護業務的特許經營資格。

落實了每年政府購買服務所產生的經營性收入，新生的市政集團獲得了穩定的現金流，成為市政集團發展的寶貴“根據地”。對市民來說，由于市政機構脫離了財政撥款事業單位的體制制約，轉型為自負盈虧的企業法人，單位的經營理念和職工的服務意識都發生了翻天覆地的變化。服務效率、服務質量提高，最大的受益者是廣大市民。

三、洛陽市政處改革的幾點經驗

回顧洛陽市政處的改革，從改革之初社會輿論普遍認為的“改不動”，到最后“事轉企”和“企改制”一步走，國有資本全部退出、員工持股，改革過程中沒有發生群體性事件，實現了平穩革新。究其原因，有幾點重要的經驗可供參考。

（一）“上下同欲”是改革成功的基礎，通過協調實現上下一體推進改革

《孫子•謀攻》曰：“知勝有五……上下同欲者勝。”政府、主管部門、班子成員和職工對改革工作達成共識，上下一體協力推進，即使人員負擔重一些、財務狀況困難一些，改革也會成功；相反，上下意圖不一、心懷異志，則會陷于各類人事矛盾，耽誤戰機，改革工作或難以推行，或者被迫實行偽變，企業反而因為改革而蒙受各種有形、無形的損失。

洛陽市政處的改革，從具體工作方面，包括職工安置費用的計提、城市監察管理局的成立、市政集團的成立及特許經營、工商注冊等，市委、市政府都給予了巨大支持。改革期間的幾任市長對市政處的改革思路具有連續性，都認為“發展需要成本，改革也需要成本”，持續給予督促、協調。2005年改革啟動之際，就委托北京國融大通財務顧問有限公司(國融大通國際財務顧問公司的前身)擔任咨詢顧問；2008年4月，改革工作進入關鍵時期，洛陽市政府成立了由市長助理張政牽頭的“洛陽市市政工程管理處改革領導小組”，市政府副秘書長楊曉陽協助解決了許多關鍵難題；

市建委作為市政處的行業主管部門，則從改革策劃、編制方案、部門協調到最終實施等全程給予無微不至的關懷，委托專門部門、專門人員幫助辦理具體工作，擔當了市政處在困難中推進改革的堅強后盾；團結的領導班子是落實政府改革意志的忠實執行者。洛陽市政處班子8名成員，在改革這一事關單位前途命運的問題上，始終保持一致，堅定不移地推進各項工作。改革后，原班子成員中的3人進入市政集團，2人進入城市監察局，3人另行安排；

職工工作是整體協調的重要方面。由于多種原因，很多市政公用企業形成了大部分職工支持改革、少數人員拒絕改革的現狀。雖然是少數，但洛陽市政處依然慎重對待，高度負責，以務實的改革方案善待職工，以形式多樣的方式引導職工參與，尤其強調尊重職工的個人意愿，確保每位職工去留自由。2008年7月23日市政處召開第四屆職代會第一次會議，全體職工代表一致表決通過了包括職工安置方案在內的整體改制方案。

（二）重視轉換經營機制，在改革方案設計階段即著手為未來企業發展建立良好的制度條件

產權改革，是國有企業、事業單位改革的重要手段，通過對所有者的法律關系調整來實現政企分開、產權清晰和權責分明，使政府不再以出資人身份干預企業經營；轉換經營機制，更側重于經濟學意義上的改革，并以此提高經營效率和經濟效益，是改革的根本目標所在。中央對市政公用企業的改革，還有提高公共服務質量的目標要求。以產權改革為中心的法律關系調整為企業改革指出了方向，是改革工作的基礎，轉換經營機制則是改革的目標和落腳點。

回顧以往的改革，人們往往重視法律意義上的改革，而對更重要的但也是更細致入微、更加困難的經濟學意義上的內部改革重視不夠，降低了改革的效用。這方面主要表現為沿襲舊制。

沿襲原有的制度、習慣，是人們思維和行為的一種固定范式。企業改革后在內部管理方面沿襲舊制，包括沿襲原有的薪酬績效考評制度、運營模式、內控方式乃至工作方法等，是人們的行為范式在企業管理領域的反映。作為歷史的沉積物，這些“舊制”存在一些好的經驗，但更多的則是沉重的歷史包袱。企業改革后在內部管理方面，需要堅持揚棄的態度，借助于企業整合的手段，一方面全面傳承企業的優秀基因，同時打破舊范式、甩掉舊包袱，建立和新形勢相適應的新范式。

作為洛陽市政處的咨詢顧問，國融大通在編制改制方案時，將改革后的企業組織結構設計、發展戰略和內部改革等內容一并納入方案，獲得了批準。

（三）重視企業整合和內控制度建設

大型企業集團的管理難度比一般公司的管理難度大得多，通常表現為各子公司、分支機構各自為政，資金管理混亂，企業資源浪費嚴重，進而影響到經營的效率和績效。這種現象，管理學上稱之為“大企業病”。產生“大企業病”的重要原因，是企業集團的組織結構較為復雜，人員眾多，業務龐雜。

洛陽市政集團成立伊始，咨詢顧問國融大通建議集團公司的高層高度重視這一問題，運用企業整合之刃，從內控制度建設的高度選擇合身、適用的管控模式，重點包括：

一是建立經營型的企業集團組織模型，從母子公司的產權架構層面避免誤入管理型集團的窠臼；

二是選擇以運營控制為主導、兼顧財務控制的管控模式，區別對待主營業務和非主營業務，待企業規模做大之后進一步轉型為完全的財務型控制模式；

三是進行大刀闊斧的內設結構調整，在尊重“以運營控制為主導、兼顧財務控制的管控模式”的前提下，按照“大部制”思路進行調整，縱向管理關系強調扁平化，橫向部門間的關系強調綜合性，中層干部承擔起更大的權力和責任。在預算管理的前提下，整體采取放權的思路。

此外，洛陽市政集團還著手建立對外具有競爭性、對內具有激勵性和公平性的薪酬與績效績效考評制度，開始重視企業形象建設，積極培育軟實力，為市政處股改之后的公共關系和實施“走出去”戰略保駕護航。

（三）培育“洛陽市政”品牌，積極謀劃“走出去”，是市政集團走向市場、做大做強的根本

市政單位經營的市政養護是區域性壟斷業務，是市政單位改制后生存的重要“根據地”，市政建設則是企業大發展的根本所在，但屬于競爭性業務。雖然洛陽市政處已經承擔了全市年度新建道路工程1/4以上的工作量，但如果偏安一隅，企業將很難做強、做大。可以說，建設業務能否實現迅速而穩健的成長，是洛陽市政集團能否培育核心競爭力、做強做大，最終實現上市的關鍵；同時，建設業務也將是企業風險的主要來源。

早在改革之前，洛陽市政處下屬的建設中心就開始實施“走出去”戰略，先后在河南省內和福建等地承攬市政工程，“洛陽市政”品牌初步樹立。目前，洛陽市政集團從集團總體戰略安排、內控系統建設中的項目部制設計、干部隊伍建設、風險管理和融資等幾個不同層次，詳細規劃，同步實施，進一步堅定了走出去的戰略信心。

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2008年12月26日，在洛陽市政集團揭牌之際，洛陽市市長郭洪昌欣然為市政集團的全體員工發來賀信。他在熱烈祝賀的同時指出，“加快市政公用事業改革改制，是國家、省、市推進城市建設管理體制改革的重要決策，更是市政公用行業轉換機制、加快發展的良好機遇……洛陽市市政工程管理處全體職工高標準地完成了改革改制的各項工作，走在了全省市政公用行業改革的前列”。

作者：李智慧博士
單位：國融大通國際財務顧問(北京)有限公司

編輯：全新麗