2008年即將成為過去，每年年底都要做一次年度的回顧與展望。對中國來講，2008的記憶是深刻的，有汶川地震的哀悼與振奮，也有奧運成功舉辦的喜悅與反思。在國際金融危機的沖擊之下，在國內資本市場的震蕩下，在財政政策、貨幣政策、價格政策的變動和拉引下，2008的中國城市水業隨波起伏，也受到了不小的產業影響。我們借用目前社會上通行的“冬天”一詞，從城市水業的角度，來評述一下2008這充滿了變化的一年，我們稱其為產業轉型年。

2008年中國城市水業年度回顧與展望

作者：傅 濤

二零零八年十二月

一、2008年城市水業政策回顧

1、宏觀政策背景

在國際金融危機的背景下，2008年中國的貨幣政策經歷了由緊縮到適度寬松，財政政策由保守到積極的迅速轉變。使得與之密切相關的環境政策也隨之發生改變。

（1）節能減排戰略的重心轉移

2007年伊始，節能減排作為的國家戰略提到了前所未有的高度，其初衷是改變經濟增長模式，同時促進過熱的經濟適度降溫。與水業息息相關的減排戰略包括工程減排、結構減排、政策減排三個發方面，極大地促進了治污設施的建設和產業結構的調整。但是，2008年下半年隨著經濟形勢的轉變，節能減排戰略也轉變為在科學發展觀之下保障經濟快速增長的重要因素，減排在產業結構調整上的力度受到一定的制約，在某些局部已經形成節能減排戰略的停頓。

金融危機以及初露端倪的房地產降溫使地方財政受到嚴重影響，進而直接波及到減排政策的落實。雖然環保重壓仍舊，但是在目前全力保障增長的背景下，地方政府對經濟形勢的重視必定高過對環境保護的重視，發展的重心進一步轉向保經濟增長，減排有可能退化成為一種口號，環境的非發展因素將再次在一定程度被淡化。

但是，到2008年末，面對空前的投資拉動，盡管我國的環境產業的“產業化”轉型尚在進行當中，但是對產業發展的期望更加凸顯，環境產業發展的重心已經開始由末端治理、保護環境等制約經濟的因素，切實轉型為以環境產業的經濟拉動。減排戰略的重心已經逐漸轉變為與經濟增長的產業結合。

（2）水業融資的壓力和突破

或許一個時期的經濟趨緩和工業減產，在一定程度上會減少工業污染的產生和排放，水環境壓力在短期內會有所緩解；但是，水環境污染長期的歷史欠賬依然存在，水業設施建設發展仍然面臨巨大融資壓力。國家宏觀經濟的4萬億巨大投資中，2008年在計劃外新增的1000億的投資，其中60億投在污水和垃圾領域（包括10億來自重點流域的投資），供水領域被排斥在投資拉動之外。在4萬億中超過2/3需要地方來配套，巨大投資看似誘人，對地方來說也是一極大挑戰，也將使中央抓財權、地方承擔事權的矛盾凸現。

除水價帶動社會投資外，這種中央政府和地方政府的水業事權和財權不統一的矛盾，也將使產業投資基金、地方市政債券等融資方式出現轉機和突破。雖然今年年中，國家中止了產業投資基金的審批，實際上是變相放行了產業投資基金，產業基金轉變為信托形式的市場行為，產業基金難點由獲得審批轉變為資金的籌措，這對正在運營中的環境產業投資基金產生了深刻影響，原來的資金組合發生了變化。另外，地方債券的融資模式也出現突破，財政部主導的《地方政府債務管理辦法》已上報國務院等待審批，這將直接影響用于城市水業的市政債券的試點發行。

2、水業政策回顧

2008年，在變幻的宏觀經濟環境背景之下，具體影響水業市場環境的政策卻出現了不同程度的停頓和倒退。

（1）引入市場機制的改革在猶豫中停頓

2003年以來，推動建立水業市場機制的水業特許經營政策體系，以及傳統水業企業產權改革的政策在2008年沒有實質性進展，基本處于停頓狀態。而另一方面，以西安自來水改制事件為標志，水業引入外資的政策方向則在媒體大量嘩眾取寵、非理性質疑下，以及既得利益者的蓄謀推動下，引起了有關部門和地方政府對引入外資的猶豫，甚至引起了社會對水業改革方向的懷疑。

（2）市場國進民退，市場機制面臨挑戰

與此同時，由政府為主導的拉動內需的政策帶動了水業設施的政府投資，整個城市水業市場呈現了明顯的“國進民退”的趨勢。2008年的“國進民退”體現在四個方面：一是政府非市場性投資加大，尤其缺乏政府投資與市場投資相結合的機制設計，不同程度地擠壓了各種性質的社會資本的市場空間；二是具有政府背景的國有水務市場主體成為市場活躍的主體，如首創股份、北控水務、深圳水務、中國水務、中環保水務等顯現出了更大的活力和市場能力；三是傳統城市國有水務公司的內部改制以及對周邊市場的整合加快，逐漸成為市場的主力軍之一，如沈陽、廣州等；四是新的政府性省域國有投資投資集團的迅速組建，承擔了一定區域的投資責任，如遼寧、廣東、江西省。

（3）流域治理及農村水業成政策熱點

在水資源問題流域化和水環境壓力區域化的推動下，流域和區域水環境治理模式成為政府環境投資的主流，《太湖條例》正在水利部主導的立法進程之中。滇池流域、太湖流域等11個重點流域獲得國家大量的政策和資金支持。在政府流域治理的帶動下，水業市場因此也在逐步走出單個城市、單個項目的市政模式，探索轉型為流域市場和區域市場，但是流域和區域治理作為一個“市場”所依托的制度體系有待完善。

新農村建設的政策導向以及國務院十項拉動內需的措施一定程度地激活了農村的水業市場。以縣、鎮污水處理設施建設以及農村供水工程為主導的農村水業市場成為水業發展的新方向，但是適合農村的社會服務機制的設計尚有巨大欠缺，市場環境遠未成熟。另外，農村由于其和城市不同的經濟及地域特點，在城市多年主導的集中式污水處理模式將在農村受到挑戰，分散、小型的污水處理裝置市場將迎來發展的良機。

（4）水業管理體制未有實質改善

2008年是國務院新一屆政府成立的一年，政府職能調整，各部門三定方案重新確定。新修訂的《水污染防治法》重申了原來的部門分工原則。

雖然沒有真正理順城市水業的管理體制，但是多少有些調整。其中變化最大也最受關注的是環保總局改組晉升成為環保部，環保監管職能得以加強；水利部的水資源管理職能明確了對非傳統水資源的統一管理，開始對再生水市場實施影響；地方政府是否組建水務局的長期爭論下放地方自行決定；建設部則加強了對于鄉鎮的管理。總體而言，在新確立的三定方案中，總體保持了有關部門原來的分工，對于水業的管理關系變化不大，水業管理體制中的多年積弊仍未解決，各部門各唱各調的現象依然嚴重，這種部門分割的現象還將存在一個時期。這種求穩的心態可能與復雜多變的經濟環境密切相關。

（5）水業政策環境的其他幾點關注

一是水環境治理重大科技專項的啟動。重大專項在2008年全面啟動，一方面帶來巨大的科技投資，改變了水業科技力量的配置，另一方面也將不同程度提升水業技術、管理水平。大量的政府科技投資，將減少對國際水業技術和管理的依賴，大量的針對科研單位和國有企業地科技投入，將影響下一階段的水業產業格局，還將一定程度地改變產業力量對比。

二是水問題的社會化。深入人心的綠色奧運理念對城市的水環境和水服務提出了更高要求，一定程度上推動了城市水業在再生水等領域的縱深發展，截至今年7月底，北京已經建成再生水廠5座、再生水泵站2座，鋪設管線500公里，日供水能力達到102萬立方米。奧運會提升了社會對于飲水安全的關注，而2008年發布的《食品安全法》和“康師傅”水源門事件又進一步增加了社會對水質安全的關注。清華大學、中國水網聯合搜狐網共同開辟的“環境講壇”，作為科普講壇得到了社會的普遍關注。中國中央電視臺的大型專題片《水問》則引發了社會對水問題的思考。

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3、水業市場回顧

（1）資本市場低迷，水業同業整合步伐加快

2008年下半年，在國際金融危機的背景之下，市場主體普遍融資困難，城市水業的市場主體也受到不同程度的影響。中小企業出現不少項目資金斷檔現象，一大批建設中期的項目資金難以為繼，一些公司不得不通過變賣或者尋找合作人解決項目資金困難的問題。出現資金困難的企業集中在投資膨脹過快，或者受制于國際投行的大中型水業企業，更多的是資金能力弱的中小民營企業。

金融危機的迫近，使水業產業整合進一步加劇，對投資主體的整體收購一時間成為市場開拓的主要形式之一，雖然還不能取代直接項目投資成為第一模式，卻隱隱可稱主流方向。

（2）政府非理性投資的市場擠出

2008年下半年新增60億政策性資金對城市水業尤其是城市污水領域的注入，在給水業發展帶來發展機遇的同時，這種大量的非理性投資對于社會資本的擠出效應也很明顯。許多計劃納入市場的項目因為國債資金的進入，而改變了投資建設方式，正如前文所說，2008年的水務領域總體呈現國進民退趨勢。

（3）國際專業投資企業的戰略調整

2007年以來，以威立雅水務和中法水務為代表的國際投資企業因為溢價收購水務集團資產，引起同業質疑，進而被放大為社會普遍質疑，引起了政府的關注，有關部門多次組織的調查。雖然各政府部門都給出了相對客觀的評價，但是產生了深遠的影響。地方政府在對待外資上存在不同內程度的疑慮，個別地方對外資進入的全面輿論否定則體現了對待改革不理性因素的反彈。市場環境的改變不僅增加了外資的市場難度，也造成了外資投資人一定的心理壓力，2008年的城市水業市場是外資沉寂的一年，在重要項目投資上少有國際企業的身影，但是在個別小型污水處理委托經營項目上卻有他們的身影。

事實上，以運營服務為主體國際水務集團，并不希望用大量的投資獲得市場，尤其是在國際金融環境的變化以及國內改革質疑的雙重影響下。國際水務集團在中國水務市場上正向服務業轉型，逐漸從單純比拼資金的投資模式上淡出。但是，這并不是說外資從中國城市水業市場上退出，2008年外資在投資領域的相對寂寞，還因為沒有他們認為合適的項目進行市場招標。本文相信如果有需要充分體現管理運營能力的自來水系統服務項目出現于市場競爭中，他們仍然會出手。

（4）區域性開拓成為重要市場模式

2007年12月，水業龍頭之一的首創股份簽約湖南省，讓區域性市場模式從理論走向實踐，拉開了區域性市場模式的序幕。但是對于市政體系之下的城市水業而言，區域性市場模式是否可行和有效，成為行業議論和關注的重點。接近一年后，反觀市場情況，首創以BOT和TOT的模式獲得了5個地級市，10多個縣的污水處理廠項目。這一初步成功有金融危機背景的客觀因素，也有戰略正確的主觀因素。

區域性市場模式更加適合的區域實際上是城市化程度高的發達地區。北京建工環境在江蘇宜興市獲得市域所屬12個污水處理廠的特許經營權，就是市政府統一鎮污水處理責任的結果；深圳市政府將屬于龍崗、寶安的10個污水廠打成三個包，由市里統一招標，也是市政府統一區政府污水處理責任的結果；這些都是區域化治污模式的有益探索，但是仍然存在一些體制性的障礙。

區域型市場模式還體現在以下傳統水務公司的擴展上，遼寧省組建公司對省域污水處理廠的集中、沈陽通過振興環保對市域所屬污水廠的整合、北京自來水對區縣自來水的整合、江蘇、廣東所推行的區域供水，廣東所推進的整體治污都屬于傳統的水業企業面向周邊的區域戰略整合。

（5）運營服務在水務中主業地位逐漸顯現

目前，全國城鎮污水處理廠已有1400多座。數目龐大的污水處理設施的建成催生了市場對專業運營服務的巨大需求，市場對專業化運營服務的需求不斷加大。專業化運營企業的運營績效被戰略投資者和政府所普遍關注，但是優秀的運營服務市場主體目前還沒有成長起來。隨著城市化水平的不斷提高，生活用水水量將不斷加大，污水處理廠數量會持續增加，污水處理行業的服務業比重還會繼續加大，成為水務主業。

運營服務主業需要收費體系的支撐。在污水處理收費方面，2008年是取得較大進展的一年。污水處理收費在各地大面積推開，收費體系也在不斷完善。更加值得期待的污泥收費也有突破。環保部和建設部分別制定了《污泥處理處置技術政策》征求意見，其中明確要求了污泥收費。江蘇省在近日出臺《關于加強全省污水處理廠污泥處置工作的意見》，率先提出利用經濟杠桿形成污泥處置價格體系，制定出臺污泥處置收費政策，為污泥運營服務進入水業運營服務業創造了條件。

在城市供水方面，由于受金融危機和產業轉型的影響，工業用水量急劇下降，直接影響了供水公司的效益。另一方面，水質標準的提高和水源水質的惡化也使供水企業面臨巨大挑戰。但是，令人欣喜的是，上半年一直受到抑制的水價在下半年開始松動，出現了普遍上漲的形勢，供水行業的“甘露”已然出現。

（6）產業鏈各環節在市場變化中發展和聯合

在工程服務市場方面，巨大投資拉動之下，2008年工程服務市場持續升溫，但是風險加大。國家投資的非理性因素以及地方財權與事權的不統一的矛盾，使地方政府的支付能力和支付意愿的風險加大，資本市場的危機也影響了投資人的融資能力。

在工業廢水市場方面，金融危機造成部分地區工業受到打擊，部分壓力已經在污水市場行業體現，從事工業污水處理的一些環境工程和設備企業經營壓力加大，部分被迫正在考慮轉型。同時，服務標準的提高對工程技術環節提出了更高的要求，一些技術型企業優勢顯現。

在國際合作方面，圍繞設備的和技術的合作成為2008年國際合作的主調，擁有豐富技術和環保工程經驗及設備水平的日本、新加坡、以色列、意大利、德國、美國在中國城市水業市場開始尋求與中國水業的廣泛合作。
     污泥處理需求明顯加大。隨著污泥問題的逐漸嚴峻，污泥處理處置已經成為城市水業工程服務的重心，大量的水業工程和固廢工程公司開始向污泥處理處置工程服務轉型。

伴隨著城市水業的產業化進程，設備服務、工程服務和投資人之間的銜接明顯加強。水產業時代的基本趨勢從企業單體之間的競爭上升為產業鏈之間的競爭，以及各服務環節的專業化和規模化。通過產業整合可以保障服務質量，減少不必要的中間成本，通過上下游的優勢緊密結合促進上游的發展，最終使產業鏈各個環節聯合獲得市場。中國水網2008年花大精力建立了“水商圈服務體系”，包括服務標準、服務商標、采購方開放性協議、供應方開放性協議、服務網絡平臺和客戶服務調查六個內容組成部分。目前以“水商圈”為核心的水業設備服務認證體系得到產業鏈上下游的共同響應。 

編輯：全新麗