摘要：水環境標準是水污染控制法律的核心。它是一種技術強制性規范，是水污染控制的基本管理措施之一，沒有標準就無法衡量和控制水污染。因此對于中美兩國水污染控制領域里的水環境質量標準和污染物排放標準（包括美國的“出水限制”和“出水標準”）從目標原則、制度架構、可操作性等作一比較，得到一些修訂我國水污染防治法律的啟示。

　　關鍵詞：水環境標準法律制度 水污染物排放標準 水環境質量標準 水污染防治法

　　一、中美水環境標準比較之現實性

　　水環境標準是國家水環境法規的重要組成部分，它直接關系和體現了一個國家的環境管理水平、科學技術發展水平和人民生活健康水準。它包括水環境質量標準、污染物排放標準以及基礎和方法標準。由于“基礎和方法標準是對標準的原則、指南和導則、計算公式、名詞、術語、符號等所做出的規定”，是純科學技術性基準，因此在水環境標準從定量轉入定性的法律思考中，本文僅以水環境質量標準、污染物排放標準作為考察對象。

　　參照環境質量標準的定義可知，水環境質量標準是指在一定時間和空間范圍內，對水環境中有害物質或因素的容許濃度所作的規定，是制定污染物排放標準的依據。另外，《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）第二章第七條第一款規定：國務院環境保護部門根據國家水環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染物排放標準。在美國有關標準的法律法規中同樣有類似于上述標準的水質標準以及出水限度 之規定，且其水污染控制法律的內在嚴密邏輯、具體管理制度的可操作強，因此在完善我國現行水污染法律規定這個意義上，美國的有關規定是值得參考的。

　　上述意在表明筆者將二者進行比較的初衷及價值認同，但是任何比較研究都無法忽視“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”的后果，這也是水環境標準相比較其他法律法規在此方面的相對優勢。且不論環境法本身就是一個開放環境下所孕育的法律，以及其現階段所具有全球化、趨同化的特征，單就水環境標準來說，其之所以能夠加以吸收利用，關鍵在于水環境標準是一個側重技術性的法律規范。從對水環境標準制定的原理的分析，我們看到水環境標準法律化除了作為純科學數據的質量標準作為科學依據，其他權衡因素主要有（1）國內的水環境質量現狀；（2）水污染物負荷情況；（3）社會的經濟和技術力量對水環境的改善能力；（4）區域功能類別；（5）環境資源自身價值。不難得出這些所必須考慮的內容基本都是物質層面上的因素，與一個國家特有的歷史背景、文化習慣、國民性格等意識形態的關系甚微。其法律智慧著重于“治事”而非“治人”，作為法律移植一貫的勁敵——思維定勢和傳統觀念的阻力相對薄弱。類似于科學是沒有國界的，這意味著該領域的法律成果具有較強的普適性，對于我們而言易于學習、吸收和消化轉化為本土資源。因此，下文將分別對兩國有關水環境標準的概況加以介紹，繼而在互現平臺上進一步探討。

　　二、美國水環境標準歷史考察及內容框架

　　美國水環境標準的沿革反映美國《水污染法》修改多這一特點，但又絕不僅是拘泥于原法的修改，而是創造性的修訂。1948年，美國國會制定的《聯邦水污染控制法》構成美國水環境標準的制定與實施最初法律淵源。1965年，國會通過一項名為《水質法》的《聯邦水污染控制法》修正案 。該修正案首次采用直接以水質標準為依據進行水污染管理的方法，但是在水污染控制方面收效甚微。1972年，國會又以《清潔水法》的修正案 對《聯邦水污染控制法》作了大幅度修訂，該法采用了以污染控制技術為基礎的排放限值和水質標準相結合的管理方法，改變了過去純粹以水質標準為依據的管理方法 。并且在此基礎上，《清潔水法》通過“國家消除污染排放制度”中的許可規定（National Pollution Discharge Elimination System 簡稱(NPDES) permit），建立了一個由聯邦政府制定基本政策和排放限值，并由州政府實施的管理體制，加強了聯邦政府在控制水污染方面的權力和作用。這就意味著當一個點源排放污染物到水體之前，必須獲得NPDES許可證，而致力于減少排放的許可本身是建立對該點源的技術能力評估基礎上的。事實證明，這種一切從現實出發的改變不但使執法更有針對性、可行性和科學性，大大提高了該法在水污染控制方面的作用，而且也為與水相關的環境訴訟提供了良好的基礎。

　　通過這一段歷史考察可知，美國國會將點源污染控制的重心轉移到以技術為基礎的限制方法上。然而值得注意的是，并不像有些學人所分析的那樣，水質標準在美國已經過時，沒有學習和借鑒的意義；事實上，美國國會從未放棄水質標準在水污染控制中的所扮演的角色。美國國會在1987年對清潔水法的修訂中，直接采用水質標準來防止有毒污染物對水的污染，以實現當前各種水用途所要求水體水質保證 。同時還規定（第399條）對于不能就這些水質標準達標的點源實施“個案控制策略”（"individual control strategies"）。由此說明水質標準對于美國各種水體水質的保護和提高，仍起到重要的補充作用。

　　美國國家環境保護局（EPA）在《清潔水法》下的相關法規中的確定水質標準包括3個部分水質標準：（1）水體用途指定（use designations） ；相關法規在水體用途的控制上賦予了州一些權力，從而保障有利于保護水質的水體用途。（2）按水體用途建立水質基準（water quality criteria） ；這一項也是由州實施并接受EPA審查，旨在使水質保持在特定水體用途需要的水平。它關于水質目標的陳述是整個水質基準的核心。比如，根據NPDES操作手冊，水質目標被認為是無論其時間和地點，杜絕有害人類以及水生生物的物質排入美國境內的一切水體。近些年來，對州環境質量基準的關注，越來越傾向于以促進對水源以及與此相關的水生生物資源的為重點的更加全面有效的保護。這種目標意義上的延伸其重要性和由此引發的法律上的意義在后文中將具體進行分析。（3）為達到水質標準而制訂的計劃（antidegradation policy） ；其內容包括預防措施、建設計劃、執行行為、監督和監測等。

　　美國出水限度或標準的形式多樣，但它主要是根據技術為基礎的，根據不同工業行業的工藝技術、污染物產生量水平、處理技術等因素確定各種污染物出水限度。可分為三大類：直接排放源執行的出水限度；公共處理設施執行的出水限度；間接排放源(排入城市污水處理廠)執行的預處理出水限度。直接排放源排放限制按照不同控制技術及污染物的特性對現有污染源、新污染源分別規定了排放限值。包括以當前可行最佳控制技術（BPT）為基礎的出水限度 ；以“最佳常規污染物控制技術”（BCT）為基礎的出水限度 以及新污染源執行標準ＮＳＰＳ 。（2）公共處理設施的出水限度《清潔水法》在1972年提出，公共處理設施必須在1977年7月1日前達到二級處理水平的出水限度，美國環保局為公共處理設施制訂的二級處理標準；（3）間接排放源預處理出水限度，間接排放指的是企業的污染物排入污水處理廠而非直接排入環境的行為，間接排放源預處理標準分為現有污染源的預處理標準(ＰＳＥＳ)和新污染源的預處理標準(ＰＳＮＳ)。其目的是保護公共污水處理廠的正常運行并達到排污許可證規定的排放行為。

　　從以上有關美國水環境標準的介紹中可以看出，美國有關環境標準的法律規定十分詳盡具體，使得美國環境標準極具可操作性。與此同時美國水環境標準也表現了較強的時效性，以上各項技術強制性規范都以法律規定的限期為保障，且總隨著現實的變化而翻新，在此不復贅言。

　　三、我國水環境標準制度考察

　　1973年，我國發布了第一個國家環境標準：《工業三廢排放試行標準》。1979年頒布的《環境保護法（試行）》授權國務院環境保護機構會同有關部門擬定環境保護標準，并要求排放單位遵守國家制定的環境標準，從而使環境標準的制定和實施有了法律依據。1989年通過的《環境保護法》第九條、第十條規定了環境標準制度，為我國環境標準制度的建立提供了必要的法律依據。為了有效控制水污染，1984年5月，我國頒布了《中華人名共和國水污染防治法》（1996年5月15日修訂），明確規定了水環境質量標準和污染物排放標準的制定（修訂）、實施、管理監督，使水環境標準制度有了法律保障。該法規定：國務院環境保護部門制定國家水環境質量標準，省級人民政府可以對國家水環境質量標準中未規定的項目制定地方補充標準；國務院環境保護部門根據國家水環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染物排放標準；省級人民政府對執行國家污染物排放標準不能保證達到水環境質量標準的水體，可以制定嚴于國家污染物排放標準的地方污染物排放標準；凡是向已有地方污染物排放標準的水體排放污染物的，應當執行地方污染物排放標準。同時，規定國務院環境保護部門和省級人民政府，應當根據水污染防治的要求和國家經濟、技術條件，適時修訂水環境質量標準和污染物排放標準。1982年的《海洋環境保護法》為了防止陸源污染物對海洋環境的污染損害，第十八條 “沿海單位向海域排放有害物質，必須嚴格執行國家或省、自治區、直轄市人民政府頒布的排放標準和有關規定”，第十九條“含強放射性物質的廢水，禁止向海域排放。含弱放射性物質的廢水，確需向海域排放的，必須執行國家放射防護的規定和標準”，第二十二條“向海域排放含熱廢水，應當采取措施，保證鄰近的漁業水域的水溫符合國家水質標準，避免熱污染對水產資源的危害”，均對水環境質量標準和水污染物排放標準作了強制性的要求。

　　水環境質量標準一般簡稱為水質標準，我國的水環境質量標準是根據不同水域及其使用功能分別制定的，根據所控制對象主要有：地表水環境質量標準、海水水質標準、漁業水質標準、農田灌溉水質標準、景觀娛樂用水水質標準、地下水質量標準、飲用水標準等。分強制性標準和推薦性標準兩種，國家和行業兩類，共計21項。各類功能區有與其相應的水質基準和各種用水水質標準，高功能區高要求，低功能區低要求。

　　20世紀80年代中期，我國開始制訂行業的水污染物排放標準。80年代末，原國家環保總局制訂頒布了《污水綜合排放標準》，該標準根據水域功能確定了分級排放限值，并強調了區域綜合治理，提出排入城市下水道的排放限值，對行業排放標準進行了調整，統一制訂水質濃度指標和水量指標，體現了水質和排污總量雙重控制。1991年重新修訂了《污水綜合排放標準》，制訂了12項行業性的限制排放標準。到目前為止，共有水污染物排放標準22個（綜合類1個，行業類21個） ?，F行水污染物排放標準分級與水環境質量各類功能區類別相對應；綜合性水污染物排放標準覆蓋面較廣，行業性水污染物排放標準較少，二者不交叉執行；排放標準以濃度指標為主；地方水污染物排放標準較少；按時間段制訂污染物排放限值，體現標準的“超前性”。此外，雖然北京、上海、廣東、四川、廈門等省市制訂了地方水污染物排放標準，目前已經逐步形成綜合和行業兩類、國家和地方兩級的水污染物排放標準。

　　四、中美水環境標準制度比較對我國相關法律修改的啟示

　?。ㄒ唬┠繕嗽瓌t細化之法律邏輯思考

　　美國的水質標準以及其更為具體的水質基準，不但由技術性標準還包括陳述性的目標標準。美國《聯邦水污染控制法》第1312條（a）款規定“水質標準”指的是能夠保障公眾健康、公共供水、農業和工業用水、保護水生物的平衡繁殖和保障人的水上娛樂活動的水體質量標準。明確界定了制訂環境標準的目標原則，即以保護人體健康為首要原則，同時兼顧對經濟、水生生物、娛樂需求三種影響的考慮。此規定使得專業人士能夠在制訂環境標準的過程中受到民眾呼吁的指導以及環境倫理道德的監督，提煉出符合上述具體原則的合理的環境標準。

　　反觀我國，則沒有一部與水相關的法律對標準的制訂做出具體的目標原則要求。僅僅在國家環?？偩种贫ǖ摹董h境標準管理辦法》中提到“為保護自然環境、人體健康和社會物質財富，限制環境中的有害物質和因素，制定環境質量標準”，該泛化的話語以及法律上明確性的缺乏看似不足為患，卻反映了環境標準在法律體系建構中的過失。若不通過立法確立有關水環境標準目的，只在技術層面上憑就專業人士的研究成果或學術傳統難免有延續“科技決定論”范式之嫌。把決策交給科學技術專家，并不意味做出的決策是中立的，只是體現了專家的觀念而已。因此無論是國家還是地方標準制訂者，都無法得知法律授權制訂的標準的最低限度應不至于侵害哪些權益或者對于主體利益在何種范圍和程度上予以實施和保護。

　　筆者認為對于環境標準進行法律上的修訂之首要問題在于立法中要明確水環境標準的具體利益主體或者目標原則。這一目標內容的進步，在法律邏輯上不是隨著科學技術的物質對象認識的發展，而是跟隨著人們對于環境問題的重視與關注，環境倫理在民眾中的道德指導引起對目標的延伸與變革。

　?。ǘ┧|標準與排放標準關系的反思

　　美國的出水限度即我們常提到的點源水污染物的排放標準，通過美國《水污染法》中BPT、BAT、BCT和NSPS的強制性規范可知它是以控制技術為基礎、按行業分類的出水限度，只有到實施該技術無法保證被排放水質達標，才涉及到關乎水質標準排放的個別限制，按照《清潔水法》第301章所示，如果流域所有的企業采用BAT控制方法，仍不能達到該流域水體的水質標準，那么就需要通過水質基礎的限制來彌補先前所采取的技術基礎限制的失靈。

　　我國《水污染防治法》規定：國務院環境保護部門根據國家水環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染物排放標準。但實際上由于地區差異，且我國的地方標準較少，國家水污染物排放標準與水環境質量標準直接掛鉤是困難的。所以盡管我國水污染物排放標準一般按地區功能目標都規定三級標準，但仍不能保證達到環境質量標準。也就是說環境質量標準只是水污染排放標準的一個參考系數，污染排放標準的達標與環境質量標準的實現并非必然成一致性。

　　筆者認為在立法中是建立二者的緊密聯系還是保持二者的相對獨立性，必須正視其在中國當下的可行性。正如美國以州為單位建立環境標準的策略相似，若我們選擇前者，在保持現有功能區劃分的前提下實現環境質量標準的達標，則必須盡快地加強地方排放標準的制訂，國家標準按一般水平提出，而地方標準必須對有地方特點的污染物制定排放標準，改變地方標準滯后的現狀；其次，環境質量受到諸如污染源數量、種類、分布、人口密度、經濟水平、環境背景及環境容量等眾多因素的制約，排放標準不僅要規定排放數量、速率和濃度限值，還應該包括達標計劃及措施。不過，該可行性顯然受制于地方的經濟、技術水平等客觀條件。選擇后一種方案，即強調排放標準以經濟可行的處理技術為依據，依靠最佳實用技術使環境標準與技術相聯系，從而使經濟發展、環境保護法規、環境標準和科學技術形成一個有機整體。在現階段要求國家設置專門的機構負責編制各個行業不同污染物的排放標準，然后由國家環境保護局以法規或強制性標準的法定形式頒布，具有法律效率，各行業都應遵照執行。國家規定暫未規定標準的行業，可由專家們根據污染源的實際情況綜合評價后確定(最佳專業判斷)，但這種判斷必須有充分的依據和科學資料支撐，并且在技術上可行、經濟上合理。這也是美國污染物排放標準的制訂中最佳實用技術實施給我們的啟示。

　?。ㄈ┧h境標準可操作性的探討

　　較強的可操作性是美國環境標準特點之一，也使其得以順利實施的重要保障，而任何法律規范的此特性首先得益于其法律規定的嚴密詳盡，在前文中通過對美國出水限制的框架介紹中可窺見一斑。除此之外，“國家消除污染排放制度”（NPDES）中的許可證制度也對其做出了貢獻。美國曾有法官對該許可證制度的重要意義給予很高評價，認為“水質標準本身對污染防治并沒有多大效果，只有它作為NPDES許可所規定特定的排污限制的基礎和依據的時候才真正有所作為” 。

　　美國的排放許可標準為以排放技術為基礎的出水限度服務首先表現為，當一個點源排放污染物到水體之前，必須獲得NPDES許可，而致力于減少排放的許可本身是建立對該點源的技術能力評估基礎上的。其次，根據《清潔水法》第301章的“更加嚴格限制” "More Stringent Limitations"要求，如果流域所有的企業采用BAT控制方法，人不能達到該流域水體的水質標準，那么就需要通過水質基礎的限制來補充先前所采取的技術基礎限制，而此時NPDES許可證制度亦發揮其作用。 它包括“一些更加嚴格的限制，包括實現水質標準的強制限制，治理標準，或者依照州法律法規制定的執行方案”第301條(b)(1)(C)，該法律還規定“一旦水質標準確定，無論技術手段的可行性和實效性，都要建立保證其得以遵守的NPDES許可的相關限制”。我國也存在關于水污染物的排放許可證制度，與美國不同的是，我國的許可排放制度旨在實行總量控制，保證排放源在期限內達到污染物總量消減指標。我國的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》并未涉及到對于水環境標準的執行，而是對實現水污染物達標排放仍不能達到國家規定的水環境質量標準的水體實行許可證制度，從而在水污染物排放許可的范圍、管轄、條件、程序和保證措施上都存在差異。所以二者在實體上缺乏可比性。然在相關程序法中美國的NPDES許可證制度卻更顯進步意義。按照美國《國家環境政策法》和《水污染法》的NPDES許可證的決定要遵守法律關于環境影響評價制度的規定。另外NPDES許可證的申請、編制許可證草案，到審查和批準都是公開的，即建立在公開和公眾參與基礎上。這一點在當今我國的水污染物排放許可制度中應該得以體現。

　　總之，關于水環境標準的分析和借鑒僅是中美水污染控制法律領域的多視角比較研究中相對簡明的一個，其根本目的在于通過法律的完善和實效的收獲來實現人們對于水環境保護的良好夙愿，同時也是加強環境法交流的一項重要內容，值得進一步深入研究。

編輯：張倩