前 言

　　由清華大學(xué)環(huán)境系和中國水網(wǎng)聯(lián)合發(fā)布的《清華水業(yè)藍皮書》，是以系列水業(yè)高級戰(zhàn)略沙龍的討論為基礎(chǔ)的系列戰(zhàn)略研究報告，目前已發(fā)布八本。分別為：《城市水業(yè)的認識誤區(qū)和政府角色》、《城市水業(yè)的產(chǎn)權(quán)問題和產(chǎn)業(yè)化》、《城市水業(yè)的投融資機制和資本戰(zhàn)略》、《城市水業(yè)的BOT及其法律問題》、《流域的水業(yè)管理與體制創(chuàng)新》、《城市水價的定價目標、構(gòu)成和原則》、《城市水業(yè)的特許經(jīng)營模式與監(jiān)管》以及《城市水業(yè)市場化與稅收減免》，在各界產(chǎn)生了積極的影響。
　　"水業(yè)高級戰(zhàn)略沙龍"始于2003年9月，是定期舉辦的由城市水業(yè)政府界、企業(yè)界、學(xué)術(shù)界有關(guān)人士共同參與的、非政府的、平等的水業(yè)戰(zhàn)略性交流活動。2005月9月3日舉辦了第九次活動，此次沙龍主題為"不同市場化模式的案例研究與操作實務(wù)"。
　　本文以此次沙龍的發(fā)言和討論為基礎(chǔ)撰寫，現(xiàn)以《水業(yè)特許經(jīng)營的案例分析與操作務(wù)實》為題作為《清華水業(yè)藍皮書》的系列之九發(fā)布，與社會各界交流。
　　本文由清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心撰寫，文中內(nèi)容淺陋之處，請予指正。

清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系
中國水網(wǎng)

目 錄

一、 對資金和效率的不同取舍
二、 市場化投資體系中的政府投資責(zé)任
三、 城市水業(yè)的定性和管網(wǎng)投資控股的限制
四、 水業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的關(guān)系
五、 水業(yè)資產(chǎn)的溢價處置
六、 水業(yè)資產(chǎn)的處置方式與收益保障
七、 水廠局部市場化與水系統(tǒng)整體市場化的取舍

　　案例分析是研究城市水業(yè)市場化改革現(xiàn)狀與問題的重要的方法，在改革探索期尤其如此。本文以中國城市水業(yè)市場化改革的典型案例調(diào)研分析為基礎(chǔ)，結(jié)合改革模式的研究，總結(jié)實踐中的成功經(jīng)驗與存在問題，澄清市場化改革的若干問題，并對目前正在深入的水業(yè)市場化改革提供務(wù)實參考。閱讀此文請以清華水業(yè)藍皮書系列之七《城市水業(yè)的特許經(jīng)營模式與監(jiān)管》為基礎(chǔ)。

一、 對資金和效率的不同取舍
　　城市水業(yè)市場化改革通常由兩大動機所推動，一是吸引資金，提高設(shè)施建設(shè)能力；二是引入競爭，提高水業(yè)運營效率，同時提升服務(wù)水準。這兩大動機在不同的改革階段或不同的管理層次有不同的側(cè)重。 
　　2003年以前，中央政府對城市水業(yè)市場化改革基本沒有太多的指導(dǎo)，國家政策導(dǎo)向主要為開放和引資。2003年之后，作為城市水業(yè)運營服務(wù)主管部門的建設(shè)部開始重視并強調(diào)效率問題。目前，增加投資仍然是大部分城市政府推動改革的核心動機，而對效率的追求則剛剛開始提上日程。
　　以下兩組案例不同程度地體現(xiàn)了水業(yè)市場化改革在不同階段的特點和改革側(cè)重。
　　一是同為TOT項目的常州城北污水處理廠和合肥王小郢污水處理廠。由于地方政府取向不同，改革成果差異顯著。常州項目采取了固定資產(chǎn)原值，對服務(wù)價格進行競標的方式；而合肥項目則設(shè)定了固定水價，對資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格進行競標。這兩種方式反映出兩個項目的不同價值取向，合肥項目實現(xiàn)了高額的資產(chǎn)變現(xiàn)，其改革的目標側(cè)重在資本；常州項目則實現(xiàn)了較低的服務(wù)價格，改革目標中突出強調(diào)了服務(wù)。當然，這兩個項目都同時具備引資和效率的目標，但是體現(xiàn)了兩個項目不同的改革側(cè)重。
　　二是一組股權(quán)合作案例。馬鞍山和深圳的股權(quán)合作模式也是體現(xiàn)不同改革階段價值取向的代表案例。這兩個案例都是針對包括了管網(wǎng)和水廠在內(nèi)的城市整體水系統(tǒng)的市場化改革項目。在馬鞍山供水項目中，馬鞍山政府沒有把變現(xiàn)作為根本的改革目標，政府把評估后的資產(chǎn)只拿出了部分與投資人的現(xiàn)金進行合資，其他部分的資產(chǎn)則以租賃的形式交由新成立的合資公司經(jīng)營，這樣，合資公司不需要為過大的沉淀資產(chǎn)支付投資收益。在深圳項目中，政府把包括污水和管網(wǎng)設(shè)施在內(nèi)的約70億資產(chǎn)整體進行了股權(quán)轉(zhuǎn)讓，合資公司的資產(chǎn)底盤越大，保障投資收益對水價的要求必然越高。
　　不同的改革側(cè)重并不抹殺以上項目的成功，上述四個項目案例都是中國水業(yè)改革中規(guī)范運作的成功典范。這些項目模式的取舍與政府對市場化改革動機的不同認識深度有著必然的聯(lián)系。從根本上講，水業(yè)市場化改革的根本應(yīng)在于效率的提高，而不是資產(chǎn)問題。
　　對初期運作的項目而言，不同模式的優(yōu)劣似乎難以定論，我們只能從項目運做的規(guī)范程度上對項目進行判斷。但是，從長遠看，項目在長達20-30年的特許經(jīng)營期間內(nèi)的成功執(zhí)行必須以適應(yīng)城市水業(yè)的特點為基礎(chǔ)，項目模式的選擇是實現(xiàn)項目成功的關(guān)鍵因素。

二、 市場化投資體系中的政府投資責(zé)任
　　開放市場、打破政府壟斷、吸引社會資金投資于水業(yè)設(shè)施建設(shè)是城市水業(yè)市場化的重要方式之一。但是，私營部門的介入絕不意味著政府可以徹底擺脫投資責(zé)任；相反，政府必須承擔自己不可推卸的投資責(zé)任。
　　基于水業(yè)的固有的準公共物品特點，水源保護、管網(wǎng)建設(shè)等投資均屬于非經(jīng)營性資產(chǎn)，很難納入投資收益的范圍，需要政府以財政等公共支付形式予以解決，以體現(xiàn)城市水業(yè)中不可缺少的社會效益；另一方面，出于節(jié)水和技術(shù)引導(dǎo)等戰(zhàn)略需要，即便是可以清晰核定成本與收益的領(lǐng)域，政府也需要提供部分引導(dǎo)性資金。以上兩部分的政府投資均不應(yīng)納入投資回報的基數(shù)之中。
　　城市水業(yè)具有重要的內(nèi)部收益和顯著的外部收益，內(nèi)部收益指城市水業(yè)投資經(jīng)營者的直接經(jīng)濟效益；外部收益表現(xiàn)在環(huán)境效益上。城市水業(yè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成，它的健全和完善將使城市發(fā)展條件和投資環(huán)境得到改善，同時，城市政府也可以在土地增值等方面得到一定的外部收益。某種意義上，城市水業(yè)的外部收益大于所創(chuàng)造的內(nèi)部收益。
　　即便是經(jīng)營性水業(yè)設(shè)施的投資，在政府財力許可的情況下，政府仍然可以給予適當?shù)难a貼以降低水價的社會壓力。在城市水業(yè)市場化改革過程中，政府投資責(zé)任的表現(xiàn)方式對于改革有著直接的重要影響。
　　上海竹園二期污水處理BOT項目是政府通過補貼控制服務(wù)價格的典范。作為污水二級處理，市場競標價格低至0.34元/噸，不是因為惡性的競爭，而是因為政府的補貼，上海政府不僅在土地、管網(wǎng)以及拆遷上為項目鋪平道路，還通過上海排水公司利用政策性貸款予以了大額補助。該項目的低價為市場化下政府責(zé)任、企業(yè)責(zé)任以及公眾責(zé)任的合理分配提供了例證。哈爾濱太平污水處理BOT項目同樣因為政府地價、拆遷以及污泥清運等責(zé)任性承擔，使污水處理費控制在了0.6元/噸以下。
　　成都自來水六廠B廠BOT項目采取了相反的方式。在其1.076億美元總投資中，有60%的資金用于水廠之外的管網(wǎng)建設(shè)（BT模式），甚至包括了與水源六廠B廠無直接關(guān)系的與A廠配套的部分管網(wǎng)。政府的"投資搭車"極大地加大了投資人的融資壓力，從而提升了服務(wù)水價達到了1.27元/噸的服務(wù)均價。雖然項目進行了很好的競標和成本控制，但是與企業(yè)鎖定的供水服務(wù)價格仍然高出了服務(wù)采購方的承受底限，為項目的長期實施帶來極大隱患。#NEWPAGE#

三、 城市水業(yè)的定性和管網(wǎng)投資控股的限制
　　在國家計劃部門歷年公布的《外商投資產(chǎn)業(yè)名錄》中，都有禁止或限制外商投資企業(yè)對供排水等城市管網(wǎng)設(shè)施進行控股的內(nèi)容，許多企業(yè)認為此類規(guī)定制約了水業(yè)投資的深入。實際上，這是因為對城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)認識存在誤解而造成的。WTO條款中沒有要求任何國家開放關(guān)系其國家安全的管網(wǎng)投資，只要求開放各國的環(huán)境服務(wù)業(yè)。
　　城市水業(yè)是傳統(tǒng)意義上的市政公用事業(yè)，作為一種社會公益事業(yè)，長期由政府負責(zé)建設(shè)、運營、服務(wù)，行業(yè)一直是注重建設(shè)單元，而忽略和掩蓋了水業(yè)本屬服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)。而事實上，水基礎(chǔ)設(shè)施只是提供水業(yè)服務(wù)的工具，城市水業(yè)的本質(zhì)并不是建設(shè)業(yè)，而是服務(wù)業(yè)，需要執(zhí)行服務(wù)業(yè)的規(guī)則。國際上也早已明確了城市水業(yè)的服務(wù)業(yè)定位，國際水務(wù)集團威立雅水務(wù)和蘇伊士水務(wù)都將自己明確定位為環(huán)境服務(wù)商或者是環(huán)境設(shè)施運營商，"水務(wù)投資是為了獲得運營權(quán)，為了拉動服務(wù)"。也可以說，城市水業(yè)作為服務(wù)業(yè)的定位是其施行特許經(jīng)營制度立足的根本。
　　由于長期以來對城市水業(yè)的不清晰定位，造成水業(yè)改革僅注重建設(shè)環(huán)節(jié)，不注重運營環(huán)節(jié)；注重引資效果，而不注重監(jiān)管和服務(wù)；政府在改革過程中注重市場開放引資，卻不能認同資本合理的投資收益；注重工程環(huán)節(jié)的招標競爭，卻忽略了服務(wù)質(zhì)量的過程競爭。
　　威立雅水務(wù)、蘇伊士水務(wù)之類的國際水務(wù)集團公司在進入中國水業(yè)市場的前期，被中國政府的引資目標所左右，一定程度地偏離了國際水務(wù)集團的服務(wù)主業(yè)，沒有發(fā)揮專業(yè)公司的所長。但是，目前幾個最主要的國際企業(yè)在中國的水業(yè)業(yè)務(wù)都進行了戰(zhàn)略性調(diào)整，正在向運營和服務(wù)方向回歸。如威立雅水務(wù)高價收購浦東自來水公司和深圳水務(wù)集團的股份，其深層次原因正是在于這兩個項目均可以面向用戶提供服務(wù)。
　　中法水務(wù)在重慶江北自來水的投資案例成為其在華投資的典范之作，也正是在于該項目"不僅僅是一個投資項目，而是一個服務(wù)項目"，該模式亦成為中法水務(wù)之后在華業(yè)務(wù)的主導(dǎo)模式。
　　在蘇伊士水務(wù)投資的澳門自來水項目中，澳門政府不以投資收益率作為制定水價的原則，而是以經(jīng)營收入為基數(shù)制定合理水價，較好的體現(xiàn)了城市水業(yè)的服務(wù)業(yè)性質(zhì)。正是由于對這一本性的正確認識，澳門供水項目得以順利完成20年的經(jīng)營合同，并得以延期。
　　既然城市水業(yè)是服務(wù)業(yè)，水業(yè)設(shè)施只是提供服務(wù)的工具，那么對水業(yè)服務(wù)的開放，并不需要以控股管網(wǎng)設(shè)施為基礎(chǔ)。管網(wǎng)設(shè)施的運營權(quán)可以通過租賃、委托、補貼等許多不改變產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的許多形式來獲得，而不需要突破管網(wǎng)產(chǎn)權(quán)控股這一障礙，所有權(quán)完全可以跟經(jīng)營權(quán)的分離經(jīng)營。而所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分開恰恰是許多設(shè)施服務(wù)業(yè)的共同特征，如酒店服務(wù)業(yè)、物業(yè)管理服務(wù)業(yè)等。
　　中國政府雖然通過外商投資目錄是對管網(wǎng)投資有限制，但對城市水業(yè)的服務(wù)與經(jīng)營卻很早就完全開放了，已經(jīng)與WTO接軌。保障水業(yè)服務(wù)系統(tǒng)的完整性，讓市場化服務(wù)面向公眾，是讓公眾受益與市場化效率提高的前提條件之一，是市場化改革的重要方向。我們現(xiàn)行的水業(yè)開放政策已經(jīng)完全能夠支撐包括管網(wǎng)在內(nèi)的整個水業(yè)系統(tǒng)的運營管理。

四、 水業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的關(guān)系
　　資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是目前水業(yè)市場化改革的兩種直接表象。在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的引入競爭，不能簡單等同于特許經(jīng)營權(quán)的競爭，需要區(qū)別對待。
　　對于水系統(tǒng)的固定水廠單元而言，資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)之間有必然的聯(lián)系。在常州城北和合肥王小郢兩個已經(jīng)建成的污水處理廠TOT轉(zhuǎn)讓項目類型中，經(jīng)營權(quán)和產(chǎn)權(quán)都有著明顯的關(guān)聯(lián)。其服務(wù)價格與資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格互為因果，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格和服務(wù)水價固定一者，就可以對另外一者進行競標。這種關(guān)聯(lián)是由于對水系統(tǒng)在水廠單元的人為割裂造成的。這種割裂使資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格和服務(wù)價格組成的系統(tǒng)不受市場供需的直接影響。因此這種模式下，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓將影響經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。 
　　另外一種情況，在深圳水務(wù)集團產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓案例和浦東自來水公司產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓案例中，轉(zhuǎn)讓對象是整個水系統(tǒng)的服務(wù)商的部分股權(quán)。被轉(zhuǎn)讓股權(quán)的服務(wù)企業(yè)承擔了服務(wù)職能和服務(wù)風(fēng)險，其服務(wù)價格是在政府市場監(jiān)管之下、直接面向公眾的市場行為，服務(wù)價格需要有包括市場因素在內(nèi)的多種因素來確定，而不僅僅由股權(quán)轉(zhuǎn)讓價格所能決定的。此類項目不是一個封閉系統(tǒng)，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價值的高低不與水價高低必然聯(lián)系，這種情況下的運營企業(yè)可以稱為專營企業(yè)。專營企業(yè)往往不因企業(yè)自身股權(quán)的變化而改變專營關(guān)系。因此，雖然其股權(quán)轉(zhuǎn)讓也進行了公開的招投標，但是對專營企業(yè)自身股權(quán)的競爭只是資本層次的競爭，與包括價格在內(nèi)的市場監(jiān)管沒有直接聯(lián)系。企業(yè)由于股權(quán)轉(zhuǎn)讓而產(chǎn)生的股東權(quán)益變化，不是經(jīng)營權(quán)屬的變化，深圳水務(wù)集團股權(quán)變更后的經(jīng)營主體仍然是深圳水務(wù)集團。而且，專營模式下的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓招標競爭，不是經(jīng)營權(quán)的準入競爭，并不能保證以后經(jīng)營過程的高效率。 

五、 水業(yè)資產(chǎn)的溢價處置
　　避免國有資產(chǎn)流失是市場化改革中的重要原則之一，通常地方政府在國有企業(yè)改革和市場化改革過程中以資產(chǎn)變現(xiàn)的高低作為國有資產(chǎn)是否保值增值的基本標準。不可否認，對于競爭性產(chǎn)業(yè)而言，國有資產(chǎn)的溢價處置可以較好地避免國有資產(chǎn)流失，同時為地方政府帶來可觀的短期收益。但是對于公共服務(wù)行業(yè)，忽略行業(yè)特性，追求水業(yè)資產(chǎn)的溢價處置，最終帶來的卻是公眾利益的侵犯。
　　在合肥王小郢污水處理項目案例中，在基本運營費用約0.2元/噸的基礎(chǔ)上，制定了一個0.75元/噸的服務(wù)價格，讓投資者在出資總額上進行競爭，結(jié)果所有投標的報價都遠遠高出資產(chǎn)凈值。建議的做法應(yīng)該是，鎖定資產(chǎn)按凈值出讓，讓競標人在處理費用上競爭。這兩種模式對投資人沒有本質(zhì)的投資回報區(qū)別，但是對服務(wù)費的支付卻有很大差別。威利雅水務(wù)對上海浦東自來水公司股權(quán)的高溢價收購?fù)瑯訒蛊鋵ι虾５乃畠r產(chǎn)生很高的預(yù)期。 
　　水業(yè)資產(chǎn)的過度溢價本質(zhì)上就是讓公眾不僅要支付制水的投資收益和運營成本，還要在水費中變相支付政府的其他公共開支，如果監(jiān)管不到位，公眾還將支付企業(yè)的超額利潤。因而，對水業(yè)資產(chǎn)進行過度溢價出讓最終將侵犯公眾利益。
　　引入競爭機制，提高水業(yè)的效率和服務(wù)，是水業(yè)市場化的核心目標。在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的操作中，提倡依據(jù)資產(chǎn)凈值進行平價出讓，讓投資人在服務(wù)價格上進行公開競爭，將市場化所產(chǎn)生的效率收益，讓利給公眾，讓公眾體會到市場化帶來的好處和實惠。
　　目前世界上真正執(zhí)行全成本公眾支付的國家仍然為數(shù)不多，大多數(shù)國家，包括美國和日本，政府在水設(shè)施建設(shè)方面仍然保持大量的政府投資補貼，公眾大多只對運營費用進行支付。如果僅僅從短期利益出發(fā)，短視地看待溢價得到的高額資產(chǎn)收益，將使政府面臨嚴重的公眾壓力。 
　　對企業(yè)而言，愿意進行溢價收購的，要么是出于某種戰(zhàn)略動機，要么是項目投機，要么就是對水業(yè)特點缺乏認識。威利雅在上海浦東的高價收購和柏林水務(wù)在合肥王小郢項目的高價競標都是出于戰(zhàn)略考慮的投資行為，但是這種溢價在中國水業(yè)市場上所造成的不利影響將是深遠的。
　　溢價造成的額外水價，必然加大政府迫于公眾壓力的違約風(fēng)險，也將加大企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的壓力。而公眾民主意識的逐漸到位又會進一步加大這種風(fēng)險，因此投資人對水業(yè)溢價需要慎之又慎，僅僅靠完善的協(xié)議無法完全規(guī)避這種風(fēng)險。 

六、 水業(yè)資產(chǎn)的處置方式與收益保障
　　如何科學(xué)合理處置水業(yè)資產(chǎn)，如何科學(xué)合理處置水業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，是一個需要認真研究和慎重決策的難點問題。合理的產(chǎn)權(quán)設(shè)置是實現(xiàn)水業(yè)企業(yè)投資收益的根本。在以產(chǎn)權(quán)為核心的市場化推進中，面臨兩大障礙。一是資本構(gòu)成問題，目前城市水業(yè)資本大部分為沉淀性資本，其中管網(wǎng)資產(chǎn)占到一半左右，且界定不清。二是資本收益問題，現(xiàn)行水價體系不能滿足水業(yè)全部資產(chǎn)的合理投資回報。
　　馬鞍山供水項目模式成功的關(guān)鍵點在于處理好了存量資產(chǎn)與企業(yè)合理收益的關(guān)系問題。馬鞍山項目采取了適應(yīng)城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)特點的資產(chǎn)處置方式，將現(xiàn)有的水業(yè)資產(chǎn)評估后進行了分割，一部分以水廠為核心的資產(chǎn)拿出來與社會資本進行合資，并由社會資本控股，一部分資產(chǎn)變現(xiàn)后用來支付職工身份轉(zhuǎn)換的費用，以管網(wǎng)為核心的大部分資產(chǎn)仍然保留在國有體制下，以低價租賃給新的合資公司經(jīng)營。同時，新的設(shè)施投資則由合資公司負責(zé)。這一模式降低了社會投資主體的資產(chǎn)總額，保留了企業(yè)繼續(xù)投資的能力，同時保障了水系統(tǒng)運營管理的完整性，為實現(xiàn)效率提高提供了基礎(chǔ)。這是一種典型的由傳統(tǒng)體制向"水系統(tǒng)整體特許經(jīng)營"模式的改革模式。由于模式選擇得當，改革過程中幾乎沒有造成大的社會壓力，實現(xiàn)了順利過渡。管網(wǎng)資產(chǎn)保留在政府既利于社會安全，也有效降低了合資企業(yè)的投資回報壓力，控制了水價的過快提升。
　　馬鞍山項目在資產(chǎn)模式上的積極嘗試，實現(xiàn)了企業(yè)、公眾和政府的"共贏"。但是，2004年針對許多其他行業(yè)的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過程中的暗箱操作，以及國有資產(chǎn)被侵吞的問題，學(xué)術(shù)界就開始了廣泛而深刻的爭論。國家陸續(xù)完善了防止國有資產(chǎn)流失的政策，社會輿論的導(dǎo)向也都在向國有資產(chǎn)的保值增值上引導(dǎo)，致使城市水業(yè)基本的資產(chǎn)政策導(dǎo)向是溢價轉(zhuǎn)讓。馬鞍山項目的成功嘗試成果因為害怕受到國有資產(chǎn)流失的指責(zé)，以至于沒有得到宣傳和推廣。
　　澳門供水項目是政府資產(chǎn)處置模式的典范之作。20年前澳門政府出于提高效率、增進服務(wù)的動機，借鑒了法國的特許經(jīng)營模式進行了供水改革。引入的投資人憑借豐富的運營經(jīng)驗而進入，只注冊了少量資本的運營服務(wù)性公司，政府將原來形成的數(shù)億水業(yè)資產(chǎn)交給新的公司經(jīng)營。新的公司通過經(jīng)營收益繼續(xù)按照政府規(guī)劃進行投資。新形成的資產(chǎn)在完成折舊后，交回政府，但繼續(xù)在經(jīng)營期限內(nèi)經(jīng)營。澳門供水改革20年下來取得了很好的成效，其模式值得我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒。

七、 水廠局部市場化與水系統(tǒng)整體市場化的取舍
　　統(tǒng)觀我國當前的城市水業(yè)市場化改革，可以將其劃分為水廠單元的局部市場化與水系統(tǒng)整體市場化兩大類。在BOT和TOT類型項目中，投資運營人都需要與采購人在服務(wù)協(xié)議中約定價格和采購數(shù)量。由于BOT和TOT項目類型只是水廠單元的市場化，其服務(wù)的采購方必然是管理和運營整個水系統(tǒng)的水務(wù)集團或者排水公司。如成都六廠項目的采購方是成都市自來水公司，上海竹園項目的采購方是上海排水公司，合肥王小郢項目的采購方是合肥市排水管理處。
　　由于公眾不是對BOT和TOT水廠進行直接支付，BOT和TOT項目的市場化效果主要在于提高水廠單元的運營效率，而不是直接面向消費者。但是，水業(yè)市場化的整體效果實際上更取決于整體水系統(tǒng)的效率。 
　　同時，在城市水業(yè)的整個運營系統(tǒng)中，需要一定的緩沖容量，來應(yīng)對水量和水質(zhì)的波動。一方面，水廠單元的人為割裂會減少水系統(tǒng)的緩沖能力，從而降低系統(tǒng)的穩(wěn)定性。另一方面，如果不能實現(xiàn)水業(yè)系統(tǒng)服務(wù)單元的整體優(yōu)化，水廠單元的優(yōu)化所產(chǎn)生的成效會被整個系統(tǒng)的低效所吞噬。在成都水源六廠B廠的案例中，水源六廠B廠具有40萬噸的供水能力，政府與項目公司約定的保底采購水量也是40萬噸/日。實際運營中水量是有很大波動的，由于該廠不承擔這種波動的影響，實現(xiàn)了水廠運營的高效。與此相反，一墻之隔的六廠A廠具有60萬噸的供水能力，由于B廠失去調(diào)節(jié)彈性，A廠的供水量在20-50萬噸/日之間大波動，致使A廠投資、運營都顯得極其低效。從某種含義上說，B廠的高效是以A廠的低效為代價的。上海大場水廠BOT案例中，項目之所以被上海市政府高價回購也是因為大場水廠的BOT降低了整個自來水系統(tǒng)的整體性，回購是為了追求系統(tǒng)的高效，提升系統(tǒng)的價值。正是因為大場水廠回購提升了其所屬上海市北自來水公司的整體價值。可以預(yù)期，上海市在大場水廠回購中的經(jīng)濟損失，會在市北自來水公司下一步的股權(quán)合作中獲得回報。
　　因此，水廠BOT和TOT項目的成效需要系統(tǒng)來考慮，不能因為單個水廠作為獨立節(jié)點的優(yōu)化，而妨礙整個系統(tǒng)的優(yōu)化。而系統(tǒng)優(yōu)化的關(guān)鍵在于對全過程的控制和監(jiān)管，而不僅是取決于水廠這一單點的規(guī)范性。
　　本文認為，在供水領(lǐng)域，因為割裂水廠單元對系統(tǒng)的破壞，不適合采用BOT、TOT等水廠項目融資模式。污水項目因為重力流特點，區(qū)域性強，水量調(diào)配能力差，可以適當運用BOT、TOT等水廠項目融資模式，但是仍然應(yīng)該鼓勵面向整個系統(tǒng)進行運用的市場化方向。　
　
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編輯：武紅霞