清華水業(yè)藍(lán)皮書（系列之五）

前 言

　　由清華大學(xué)環(huán)境系和中國水網(wǎng)聯(lián)合發(fā)布的《清華水業(yè)藍(lán)皮書》，是以系列水業(yè)高級戰(zhàn)略沙龍的討論為基礎(chǔ)的系列戰(zhàn)略研究報(bào)告，目前已發(fā)布四份。分別為：《城市水業(yè)的認(rèn)識誤區(qū)和政府角色》、《城市水業(yè)的產(chǎn)權(quán)問題和產(chǎn)業(yè)化》、《城市水業(yè)的投融資機(jī)制和資本戰(zhàn)略》以及《城市水業(yè)的BOT及其法律問題》，在各界產(chǎn)生了積極的影響。
　　"水業(yè)高級戰(zhàn)略沙龍" 于2003年9月在清華創(chuàng)辦，是由城市水業(yè)政府界、企業(yè)界、學(xué)術(shù)界權(quán)威人士共同參與的、非政府的、平等的水業(yè)戰(zhàn)略性交流園地。2004年9月4日舉辦了第五次活動(dòng)，主題為"從淮河治污成敗，看中國水管理體制"。
　　本文以此次沙龍的發(fā)言和討論為基礎(chǔ)撰寫，現(xiàn)以《流域的水業(yè)管理與體制創(chuàng)新》為題作為《清華水業(yè)藍(lán)皮書》的系列之五發(fā)布，與社會各界交流。
　　本文由清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心撰寫，文中內(nèi)容淺陋之處，請予指正。

　　清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系
　　中國水網(wǎng)www.sf850.com
　　二〇〇四年九月

目 錄

一、 引 言
二、 可持續(xù)發(fā)展才是硬道理
三、 淮河流域治理的責(zé)任主體嚴(yán)重缺位
四、 流域間協(xié)調(diào)機(jī)制是確保治污成效的必要條件
五、 務(wù)實(shí)、統(tǒng)一的流域規(guī)劃是治污的基礎(chǔ)
六、 將地方政府作為被監(jiān)督管理的重要對象 
七、 政府投資仍然是流域治理的重要支撐
八、 設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的市場化是擴(kuò)大資金來源和實(shí)現(xiàn)效率的根本
九、 公眾參與和社會監(jiān)督是流域綜合管理的必要補(bǔ)充

一、 引 言
　　淮河，中國第三大河，流域內(nèi)國土面積和水資源均占全國的3.5%左右，耕地面積和人口則分別占全國的15.2%和16.2%。
　　50年代，淮河成為中國第一條全面治理的大河。中央和地方先后投資上千億元興建水利工程，從根本上改變了淮河頻繁水災(zāi)的歷史。然而，20世紀(jì)80年代以后的淮河卻遭遇了另一個(gè)災(zāi)難，淮河流域1.68億人民面臨的最大危險(xiǎn)不再是洪水，而是嚴(yán)重的污染。
　　1994年國務(wù)院專門召開淮河水污染治理會議，1995年頒發(fā)了《淮河流域水污染防治暫行條例》，成為迄今為止我國為單一河流水污染治理制定的唯一法規(guī)，顯示了中央政府治理淮河的決心。但是10年治污，中央政府近200億巨額資金的投入，今天的淮河污染并沒有得到根本性改善。淮河治理要法有法、要錢有錢，中央如此重視，社會如此關(guān)心，卻面對如此尷尬的局面。
　　淮河治理歷程集中暴露出了中國政治、經(jīng)濟(jì)體制諸多方面的沖突和矛盾，限于篇幅制約，本文將集中探討其中的流域水管理體制問題。

二、 可持續(xù)發(fā)展才是硬道理
　　1992年春天，鄧小平同志提出的"發(fā)展才是硬道理"將中國發(fā)展引入了一個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的新臺階。事實(shí)上"發(fā)展才是硬道理"是在一種特定政治、經(jīng)濟(jì)條件下的"矯枉過正"，對中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義深遠(yuǎn)。但是，在某些政府和企業(yè)的片面理解和有意歪曲下?quot;發(fā)展才是硬道理"演變成了"硬發(fā)展也是道理，污染環(huán)境不需要道理"。
　　十六屆三中全會要求"統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展"，明確提出樹立科學(xué)的發(fā)展觀。這一方針意義深遠(yuǎn)，在人口和經(jīng)濟(jì)負(fù)荷巨大的淮河流域更顯突出。目前，淮河地表水資源利用率已經(jīng)達(dá)到60%，而國際公認(rèn)的河流開發(fā)警戒線僅為40%，如果在這樣的條件下再過分強(qiáng)調(diào)"發(fā)展才是硬道理"，將對淮河水資源和水環(huán)境造成致命創(chuàng)傷。
　　"科學(xué)發(fā)展觀"是以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。體現(xiàn)在流域的污染問題上，各地方政府必須正確認(rèn)識和明確自身在水資源和水污染上責(zé)任，理解上下游的緊密連帶關(guān)系，需要全面看待本區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長與流域性資源透支，污染加劇的關(guān)系，這是有效控制流域污染的根本。 
可以理解，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、發(fā)展壓力很大的淮河流域的地方政府，更多企求的是短期經(jīng)濟(jì)效益的增長。如果沒有體制保障，環(huán)境效益只能成為無人理會的擺設(shè)。因此，科學(xué)發(fā)展觀不僅需要中央政府的戰(zhàn)略要求，更需要法律和制度的保障，需要相應(yīng)的管理體制來實(shí)現(xiàn)，需要一定的民主決策機(jī)制來支撐。"可持續(xù)發(fā)展才是硬道理"必須取代原有的口號，成為新的經(jīng)濟(jì)建設(shè)指導(dǎo)。
　　我們認(rèn)為，排除政治體制的因素之外，科學(xué)的發(fā)展觀以及基于科學(xué)發(fā)展觀的法制建設(shè)是解決淮河流域治理尷尬局面的根本所在。 
　　綜合管理體制是科學(xué)發(fā)展觀在水管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。而綜合管理首先應(yīng)體現(xiàn)的就是水的流域性特征。本文將結(jié)合淮河流域，對流域綜合管理的幾個(gè)主要方面展開討論。

三、 淮河流域治理的責(zé)任主體嚴(yán)重缺位
　　流域綜合管理的前提是明確管理責(zé)任，而治污責(zé)任主體缺位可謂是淮河治污的重要病癥之一。《淮河流域水污染防治暫行條例》規(guī)定，四省人民政府各對本省淮河流域水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。而四省又把這一責(zé)任分解到了地方城市政府。
　　但是，對于流域沿岸的各地方政府來說，由于缺乏必要的制度保障和監(jiān)督，地方只顧及自己的行政區(qū)域，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力下，在政績表現(xiàn)的動(dòng)力下，對下游造成的污染問題通常就被"高高掛起"。十年治污實(shí)踐證明，對于跨地域的流域治理工程，僅僅由地方城市作為責(zé)任主體分而治之是不能解決根本問題的。
　　淮河流域流經(jīng)四省200多個(gè)縣（市），作為流域內(nèi)的任何一個(gè)地方城市，都無法超越其余城市成為流域污染的責(zé)任主體，而將所有地方城市共同列為責(zé)任主體卻難以明確各自的責(zé)任，則只會造成當(dāng)前責(zé)任不清、相互推諉的尷尬局面。因此，我們認(rèn)為，國家必須明確流域的第一責(zé)任主體，可行的措施是設(shè)立一個(gè)流域性行政機(jī)構(gòu)，而省市地方政府將成為責(zé)任進(jìn)一步分解后的第二、三層次的責(zé)任主體。 

四、 流域間協(xié)調(diào)機(jī)制是確保治污成效的必要條件
　　流域間協(xié)調(diào)機(jī)制是建立水的流域綜合管理的核心環(huán)節(jié)。城市是流域的用戶節(jié)點(diǎn)。單一城市無法脫離對流域的依靠，無法脫離流域內(nèi)其他城市對自己的影響和制約。
　　流域管理是一項(xiàng)涉及多部門、多省市、多利益主體的復(fù)雜系統(tǒng)。國際上成功的流域管理經(jīng)驗(yàn)告訴我們，無論其機(jī)構(gòu)設(shè)置方式有何不同，城市之間以及不同利益主體之間都需要一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制，對于水資源緊張、生存壓力大的流域尤其如此。這種協(xié)調(diào)機(jī)制根據(jù)流域的不同，體現(xiàn)在國家之間、城市之間、不同行業(yè)之間。
　　流域協(xié)調(diào)機(jī)制是集約化利用水資源，共同維護(hù)生存環(huán)境的手段。協(xié)調(diào)機(jī)制中，實(shí)現(xiàn)地方和不同利益的民主參與協(xié)商的機(jī)制，是其成功的關(guān)鍵。同時(shí)，流域協(xié)調(diào)機(jī)制必須明確國家、流域和地方的責(zé)任，并合理分工。
　　基于此，我們認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)治淮目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院直接設(shè)置流域管理機(jī)構(gòu)或臨時(shí)流域管理機(jī)構(gòu)，逐步建立和完善流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制。該流域機(jī)構(gòu)將成為淮河流域水資源管理和污染控制的第一責(zé)任主體，具有在水資源和水環(huán)境領(lǐng)域監(jiān)督、協(xié)調(diào)和檢查各級地方政府的權(quán)力。
　　流域機(jī)構(gòu)應(yīng)具備以下責(zé)任和職能：流域水資源配置和污染控制協(xié)商；協(xié)商制定科學(xué)的系統(tǒng)的流域規(guī)劃，并對流域內(nèi)各地方政府進(jìn)行責(zé)任分配；對地方規(guī)劃進(jìn)行審核；對各地方政府的監(jiān)管；負(fù)責(zé)流域內(nèi)的國家資金調(diào)度；制定流域治理相關(guān)技術(shù)政策和法規(guī)等。

五、 務(wù)實(shí)、統(tǒng)一的流域規(guī)劃是治污的基礎(chǔ)
　　流域規(guī)劃是水的流域綜合管理的核心內(nèi)容。像其他重點(diǎn)流域一樣，淮河流域有國務(wù)院批準(zhǔn)的水資源和水污染控制規(guī)劃，但是我們的規(guī)劃在科學(xué)性、可操作性方面存在很大的差距，"長官意識"多于科學(xué)分析。因此，不難理解多年來為什么我們的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃總是超額完成，而我們的環(huán)境治理規(guī)劃卻少有能如期完成的。
　　另外，由于水資源管理責(zé)任主體的缺位，造成水資源屬地占有，誰攔了就歸誰的混亂現(xiàn)狀；由于污染控制責(zé)任主體的缺位，則造成上游污染，下游遭罪的惡性循環(huán)。 
　　鑒于水的自然屬性限制，流域內(nèi)的水資源與水污染，水資源總量與各地方城市用水需求，以及流域內(nèi)各城市之間都有著密不可分的關(guān)聯(lián)。流域內(nèi)的所有城市是同一個(gè)系統(tǒng)中的共生關(guān)系，流域內(nèi)各城市的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、調(diào)水用水規(guī)劃以及城市水污染管理對于流域以及流域內(nèi)其他城市都會產(chǎn)生重要的影響。
　　現(xiàn)有的淮河流域規(guī)劃由于缺乏決策的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性，使規(guī)劃的強(qiáng)制性和可操作性不足。流域內(nèi)各地方城市在制定自己的發(fā)展規(guī)劃之時(shí)，未認(rèn)真考慮與流域規(guī)劃的銜接問題，各自為政，造成規(guī)劃的矛盾。 
　　環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的副關(guān)聯(lián)性，使環(huán)境治理規(guī)劃不僅需要建立在科學(xué)的基礎(chǔ)之上，而且需要建立在各方利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，否則很難具有真正的操作性。城市的水資源管理和水污染控制都不是單個(gè)城市可以解決的問題，需要進(jìn)行流域區(qū)域的協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理，綜合考慮流域的水量、水質(zhì)、水工程、水處理、生態(tài)環(huán)境等諸多因素，制定具有科學(xué)性和約束性的流域規(guī)劃，明確各地方政府的責(zé)任，指導(dǎo)各地方城市制定并執(zhí)行與流域規(guī)劃相符的地方發(fā)展規(guī)劃。

六、 將地方政府作為被監(jiān)督管理的重要對象
　　流域綜合管理需要通過監(jiān)督，建立各級地方政府的責(zé)任機(jī)制。
　　理論上講，人民政府主要接受上級政府的領(lǐng)導(dǎo)，接受同級人民代表大會的監(jiān)督。而且環(huán)境保護(hù)是最代表公共利益的管理因素之一。總結(jié)國際經(jīng)驗(yàn)看到，一個(gè)民主的體制，來自公眾的參與能夠?qū)Φ胤秸沫h(huán)境行為形成一種有效的監(jiān)督和制約。
　　從某種意義上說，強(qiáng)調(diào)來自上級政府的監(jiān)督，包括目前被廣泛討論的環(huán)境保護(hù)從上到下的直線式監(jiān)管模式，反映了對現(xiàn)有體制監(jiān)督的信心不足。
　　事實(shí)上，在目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政績觀下，地方政府不可避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的沖突。政府相對集權(quán)的體制使人大的監(jiān)管大多流于形式。在此背景下，來自地方政府行政區(qū)域外的資源與環(huán)境的監(jiān)督，就顯得十分迫切和必需了。
　　這個(gè)問題在淮河治污中表現(xiàn)得十分突出。由于缺乏對地方政府流域治污的責(zé)任認(rèn)定和獎(jiǎng)懲機(jī)制，地方政府領(lǐng)導(dǎo)對治污工作缺乏積極性，常常為了保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)增長而對污染企業(yè)過度放任，對城市生活污水處理的責(zé)任也一推再推。
　　地方政府對于流域治理的態(tài)度轉(zhuǎn)變是控制流域城市水污染的關(guān)鍵。我們建議，以利益協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃為前提和依據(jù)，將流域治污業(yè)績納入地方政府政績考核指標(biāo)體系當(dāng)中，建立針對地方政府的獎(jiǎng)懲機(jī)制，明確和強(qiáng)化各級政府的治污責(zé)任，從根本上轉(zhuǎn)變地方政府的發(fā)展觀，調(diào)動(dòng)地方政府治污的積極性。
　　懲罰機(jī)制主要包括∶（1）通過綠色GDP等科學(xué)指標(biāo)，對淮河流域所有城市進(jìn)行污染排序，向公眾公示排序結(jié)果，并在人大對污染城市政府進(jìn)行通報(bào)，對污染城市及領(lǐng)導(dǎo)形成政治壓力；（2）將污染治理與地方財(cái)政直接掛鉤，對排放超標(biāo)、污染事故、未達(dá)到污染控制目標(biāo)的城市，直接對地方財(cái)政進(jìn)行處罰。
　　獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制主要包括∶（1）表彰治污先進(jìn)城市和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)；（2）通過加大中央和流域政府　　投入資金，利用國債、基金向治污優(yōu)秀的城市進(jìn)行大額投資補(bǔ)貼。
　　監(jiān)督和獎(jiǎng)懲的執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以由獨(dú)立的流域機(jī)構(gòu)來實(shí)施。#NEWPAGE#

七、 政府投資仍然是流域治理的重要支撐
　　資金是實(shí)現(xiàn)流域綜合管理的保障，流域治理需要來自多元資金的投資，而政府是流域治理的主要投資主體，政府資金在流域治理過程中發(fā)揮著不可替代的作用。各級政府都必須保障流域治理的資金投入，同時(shí)應(yīng)積極進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，研究政府資金引導(dǎo)和補(bǔ)貼流域治理的新機(jī)制，以更好地發(fā)揮政府資金的核心功能。
　　淮河治理需要加大重點(diǎn)治污項(xiàng)目的投資力度，實(shí)現(xiàn)流域地區(qū)之間（上游和下游）以及行業(yè)、企業(yè)之間的轉(zhuǎn)移支付，以扭轉(zhuǎn)外部不經(jīng)濟(jì)性行為的發(fā)生。
另外強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，政府需要改進(jìn)傳統(tǒng)的"基于投入"的補(bǔ)貼機(jī)制，而采用"基于產(chǎn)出"的補(bǔ)貼機(jī)制。也就是不再根據(jù)投資計(jì)劃給予補(bǔ)貼，而是根據(jù)治污設(shè)施建成運(yùn)營情況予以補(bǔ)貼。
　　目前，國債治污項(xiàng)目投資浪費(fèi)嚴(yán)重，項(xiàng)目審批制繁瑣而草率，產(chǎn)生權(quán)利尋租。需通過項(xiàng)目目標(biāo)管理、投入產(chǎn)出分析、后評估等嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾硎侄危訌?qiáng)國債項(xiàng)目的管理力度，提高國債使用效率。
　　此外，建立流域基金也是有效的政府投資方式之一。建議嘗試設(shè)立流域基金，基金來源于中央專項(xiàng)財(cái)政撥款、向流域城市收取的水資源費(fèi)、排污費(fèi)、對地方政府的污染罰款、國際機(jī)構(gòu)/外國政府的軟貸款等。
　　建議由獨(dú)立的流域性機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌安排管理中央和流域資金，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一。

八、 設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的市場化是擴(kuò)大資金來源和實(shí)現(xiàn)效率的根本
　　市場化機(jī)制是流域綜合管理的核心內(nèi)涵之一，市場化機(jī)制的引入和推行是擴(kuò)大資金來源、實(shí)現(xiàn)污水處理設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營效率的根本。
　　需要確立企業(yè)投資的主體地位，促進(jìn)和吸引不同經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)投資參與水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。對已建成的設(shè)施，可以推行TOT模式，轉(zhuǎn)讓給社會企業(yè)來運(yùn)營，即盤活國有資產(chǎn)又可以提高管理水平和運(yùn)營效率；為降低水價(jià)壓力，有條件的地區(qū)，也可以保留產(chǎn)權(quán)，而將運(yùn)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會企業(yè)；對新建污水處理廠項(xiàng)目，可以推行BOT模式，提高建設(shè)運(yùn)營效率。對以上模式政府資金需要根據(jù)具體情況，給予"基于產(chǎn)出"的補(bǔ)助，以承擔(dān)一定的政府治污投資責(zé)任，同時(shí)緩解公眾的水價(jià)壓力。
　　水業(yè)市場化機(jī)制的引入和運(yùn)作不是政府不投資，需要研究和探索政府資金與市場化機(jī)制結(jié)合的高效創(chuàng)新機(jī)制，提高投資效率。為了避免資本市場投資者因?yàn)檎拖①J款項(xiàng)目失去投資積極性，政府需要制定立足于公共利益的政府補(bǔ)貼政策，明確補(bǔ)貼對象與補(bǔ)貼目標(biāo)。
　　完善污水處理收費(fèi)制度是市場化機(jī)制引入的前提。在困難地區(qū)，在各級政府補(bǔ)貼的前提下，可以根據(jù)情況調(diào)低收費(fèi)水平，但必須開始污水收費(fèi)，它關(guān)系到污水投資運(yùn)營機(jī)制的轉(zhuǎn)變。對使用自備水源企業(yè)的污水收費(fèi)更應(yīng)先行，需嚴(yán)格執(zhí)行，否則將破壞管理的系統(tǒng)性。同時(shí)完善水資源費(fèi)，建議水資源費(fèi)逐步改為水資源稅，并加大比重，使其成為流域機(jī)構(gòu)調(diào)節(jié)性政府投資的核心組成。
　　政府監(jiān)管體系的建立是達(dá)到污水處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營市場化政策目標(biāo)的根本保障，針對市場化主體的運(yùn)營監(jiān)管體系是市場化機(jī)制的核心內(nèi)容，已在以前的藍(lán)皮書中論及，本文不做詳述。

九、 公眾參與和社會監(jiān)督是流域綜合管理的必要補(bǔ)充
　　公眾參與和社會監(jiān)督是推動(dòng)淮河治污的原動(dòng)力，在目前對政府缺乏監(jiān)督和約束的體制下，公眾參與是順利開展流域治理工作的必要補(bǔ)充。
　　鑒于目前環(huán)境監(jiān)管不足的現(xiàn)狀，建議利用社會各界對淮河流域污染治理廣泛關(guān)注的熱情，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和提倡公眾監(jiān)督。公眾參與既可以降低環(huán)境執(zhí)法的成本，提高環(huán)境監(jiān)管的力度，也可以對各級政府形成有力的制約，同時(shí)可以緩解公眾輿論對環(huán)保的壓力，對中國推進(jìn)民主政治制度也是有益嘗試。 
　　可以通過以下途徑加強(qiáng)公眾參與：（1）設(shè)立熱線電話，建立流域污染投訴處理機(jī)制；（2）利用新聞媒體，對淮河流域各城市的年度水環(huán)境控制目標(biāo)及執(zhí)行情況、污水處理設(shè)施超標(biāo)排放事件（包括工業(yè)企業(yè)污水處理設(shè)施、城市污水處理設(shè)施）、污水處理設(shè)施排放監(jiān)測結(jié)果進(jìn)行公示；（3）建立流域公共網(wǎng)站，對流域內(nèi)各城市的排污申報(bào)與核定、污水處理設(shè)施自動(dòng)在線檢測結(jié)果、污水處理設(shè)施整改、熱線電話投訴受理和處理情況進(jìn)行公示。
　　 流域綜合管理涉及水管理體制的諸多方面，需要在國務(wù)院組織下，各部門的配合下，開展系統(tǒng)研究。建議結(jié)合淮河流域開展試點(diǎn)，從體制上探索一條解決流域污染之路。

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編輯：武紅霞