編者按：

E20特約評論員王強來稿，從蘭州威立雅的事件說起，深入研究借鑒了英國的《水工業法》，從英美法系里的政企關系，說到英國基于流域的一體化供排水模式里的一些特點。更重要的是，針對PPP/特許經營和中國的當前現象，以他山之石，做了深入的思考：私有化與PPP的區別、特許經營中監管的本質、產權的保護和受控之間的關系、PPP權力義務邊界的法制保護、協商機制的建設、行政執法權的有限授予、所有權與經營權的分離、信息公開的必要性、公共利益至上的落實…..亮點紛呈，外行看熱鬧，內行看門道，我們隆重推薦各位枕邊細讀。

2014年4月10日,蘭州市威立雅水務公司出廠水及自流溝水樣中苯含量嚴重超標,引發水污染事件。如同以往的水事件一樣，對事件的評議各有各的說法，但是，其中一個矛頭直指事件的當事人之一蘭州威立雅水務集團，認為是“洋水務”和“高溢價”[1]是主因，甚至有人喊出“洋水務、滾出去”的聲音。

本文無意對蘭州水污染事件作進一步評論，但也認為法國威立雅等不會因此而退出中國，中國水務市場化的步伐也不會因此而停滯。僅就蘭州水污染事件的后續報道來看，此次事件的原因來自多方面，不僅僅是各直接間接的當事人和相關方，還涉及到體制和機制的系統性問題。存在這些問題的當然不是蘭州一個城市，具有相當的普遍性。

市場化是一把雙刃劍。對水務行業如何既能利用市場化帶來的效率和收益，又能保障公共利益不受損失甚至能得到逐步提升，是值得深思的問題，雖然各地都有《供水排水管理條例》，但多數沒有涉及到對污染事件如何規避、如何處置和處罰，更沒有上升到一定的法律高度。英國在1989年推動水務行業私有化和市場化改革，同時頒布了《水法》，并在1991年制定了《水工業法》，《水工業法》為如何治理市場化之后的水務行業，保障公共利益提供良好的示范，值得我國在水務立法工作中加以借鑒。

一、《水工業法》明確供排水行業各利益相關方的職責

借鑒《水工業法》，首先需要了解英美法系和大陸法系的區別。簡而言之，大陸法系強調政府對各法律主體的管理和制約，并通過成文的法條明確；英美法系是基于經驗而產生的判例法為主體的法律體系，強調分權、制衡和個人自由，反而懷疑和否定政府的單方面作用和力量。因此英美法系的法律制度必須要更加貼近實際，能夠針對各種情況進行變化，使各方力量和利益都能夠參與到法律的制訂和調整之中。英國《水法》和《水工業法》當然也離不開英美法系的立法傳統。大陸法系和英美法系在立法實踐中目前也出現互相借鑒的趨勢。鑒于英國水務企業采用基于流域和供排水一體化的生產經營模式，水務的承擔者（undertaker）與一般的城市供排水公司要面對和處理更加復雜的情況，承擔更大和更加全面的責任，所以，產生于實際經驗和判例的英美法系更加適用英國基于流域的一體化供排水模式，即無法預先設定各種目標，而更加側重于明確各方的責任、職能，某項具體事務的操作模式、流程和規則。

所以，1991年的《水工業法》立足于相關利益各方對涉水事務的共同治理。明確各方在水務事業上各自承擔的責任和職能是最重要的，這是保障各項水務事業能夠正常開展的基本體制框架。

1、在體制上明確各利益相關方的功能責任

《水工業法》確定的各利益相關方有英國農業、國家河流管理局、水務署（OFWAT）、公平交易委員會（OFT）、壟斷與競爭委員會（MMC）、消費者服務委員會（CSC）、地方政府與公共機構、內陸排水委員會(IDB)供排水服務承擔者(undertakers)、各相關用水工商企業、普通家庭用戶等等。《水工業法》明確各方責任[2]，并將責任按功能分攤[3]。其中比較重要的功能責任及其承擔方是：

水務署署長的責任：

《水工業法》開宗明義第１條明確水務署署長的任命和任期，第２條就規定署長的基本責任，即署長具有監管水務承擔者的責任和權力，

● 有責任“保證在任何英格蘭和蘇格蘭地區水務承擔者的正常運作”，

● “保證水務承擔者有能力為適合開展相關業務的承擔者籌措資金（特別是，能夠保證其合理的資本回報）”，

● “保護水務承擔者的公司的所有用戶或者潛在用戶在支付了供水和排水的設備和修復費用之后所享有的個人利益”和“在服務提供過程中的其他利益”，

● “保證此類業務公司所提供服務的質量”，

● “提高此類公司開展業務時的經濟效率”，

● 在署長認為合適的情形下，促進在依據本法參與提名的個人之間的有效競爭。“

● 并對殘障和退休人員的利益，署長應做特別考慮，等等。

供排水承擔者的責任：

● 每個供水承擔者均有責任在其地區內發展和維護有效和經濟的供水系統以確保使得該地區能夠供水和讓水供給能到達需要的人員處和維護、提高和延伸供水承擔者的水管或其他水管。

● 每個排水承擔者均應有責任提供、改進及擴展公共排污系統（無論是否在所屬區域內），以及清潔維護排水系統以保證該區域能夠持續有效的排水；有義務提供公共排污管以供其區域內特定位置的生活用途的排水; 在必要時能夠持續有效地對污水進行處理（無論是否在所屬區域內）。

環境國務大臣的責任：

英國環境國務大臣是中央政府管理供排水行業和服務的最高長官，其責任是制定政策和制定與明確標準。水務署是環境國務大臣下屬機構，但也分擔國環境國務大臣部分職能。英國環境國務大臣在制定政策和制定與明確標準方面的責任是制定供排水服務的履職標準和制定水質標準[4]。

2、在具體業務上明確各利益相關方在具體事務操作中的職能和責任

除了明確水務署、供排水承擔者和中央環境部的基本責任以外，《水工業法》更是在具體業務上明確各利益相關方的操作職能，以保證各項責任的落實。如關于環境與休閑區域保護的職責（涉及國務大臣、農業、漁業和食品業部長、水務署署長、獲得授權的相關業務承擔公司、國家江河管理局和內陸排水系統委員會）、有特殊利益區域的環境保護職責、供排水承擔者任命、變更和延續的職責（涉及環境大臣、水務署）、用戶保護的職責（水務署長、用戶服務委員會）、用戶服務委員會的職責、署長需履行的與投訴相關的職責、競爭方面的職責（水務署長、公平交易委員會）、關于供排水業務合并的職責（國務大臣、水務署長、壟斷與競爭委員會）、水務承擔者大批量供水的職責（水務署長、承擔者）、接受干管申請的職責（承擔者、用戶、新城開發公司）、連接干管的職責（水務承擔者）、生活用水供應、住宅供水、供應消防用水的職責（供水承擔者）、斷水時的一般職責（供水承擔者）、保持水質和水壓的職責（供水承擔者）、關于水污染、浪費和濫用等方面的職責（國務大臣、供水承擔者）、地方當局與水質有關的一般職責、排水承擔者的履職、地方政府關于排水的職責、遵守關于排污管要求的職責（排水承擔者、用戶、新城開發公司）、關于工商污水的職責（排水承擔者、工商業者、水務署長、國務大臣）、水務承擔者向國務大臣提供信息的職責，等等。這些職責從法律上確定了各利益相關方在具體業務和具體問題的處理上的作用和地位，實際上也分解了水務署長和供排水承擔者的責任到更加具體的責任承擔者，使責任落地，被明確責任的各利益相關方也無從推諉和規避。

編輯： 李曉佳