對于城市供水而言，其服務和產品既有商品特性，又有公共必需品特性，更與水資源的制約緊密關聯，同時，供水服務的自然壟斷特性限制了一般競爭機制的引入。因此，水價的形成機制以及監(jiān)管方式成為一個國際性難題。

一、城市供水的基本屬性

城市供水設施是城市重要的基礎設施之—，供水服務的兩項基本特征與服務保障密切關聯。首先是城市供水的公共服務屬性，供水服務屬于政府公共服務的核心內容，是每個城市不可或缺的、最基本的公共服務。其次是城市供水的市政性，在中國目前的政策框架下，供水服務屬于地方政府所主導的市政公共服務范圍，由地方政府主導投資、建設、運營和服務，由于地方能力和水平的不同，在自然壟斷的保護下，供水管理參差不齊，服務形式多樣而混亂，服務水平總體較差。

二、成本與價格管理的難度

當前，由于原水的污染和社會對服務要求的提升，供水行業(yè)總體處于經營成本持續(xù)上升和水價調整困難的雙重煎熬之中。雖然2009年以來，許多城市實現了水價上調，也是在重重爭議和民眾的反對聲中進行的，政府和供水企業(yè)都陷于被動狀態(tài)。水價相比其他方面的關系民生的產品價格來說，所占可支配收入的比例在1-2%的范圍內，調漲的影響也許并不是最大的，為什么非議眾多呢？其中原因之一就是供水企業(yè)的合理成本識別困難，同時成本的不透明也使得調漲的理由更加難以服人。

首先，由于城市供水以傳統(tǒng)公用事業(yè)方式長期壟斷經營，目前中國城市供水企業(yè)普遍設施家底不清，缺乏詳細的基礎統(tǒng)計資料，很多關鍵的水量平衡數據、運行參數、水質狀況等數據沒有形成完整的統(tǒng)計體系，水量計量薄弱；同時許多關鍵數據，如漏損率統(tǒng)計存在普遍的失真問題。行業(yè)內缺乏有效的數據共享與服務技術系統(tǒng)和服務機制，增加了成本監(jiān)審的難度。作為區(qū)域壟斷特征明顯的行業(yè)，供水行業(yè)平均數據難以獲得，也就無法進行比較，難以識別成本的合理性。

其次，由于供水服務的市政公共服務屬性造成供水成本邊界模糊，尤其是市政管網投資巨大，而管網的投資、維護、更新與市政服務密切關聯，而且，包括市政供水管網的配套在內的較大投資活動，一般均在政府規(guī)劃下安排，企業(yè)沒有實質性的經營決策權。許多供水企業(yè)，在負債經營的情況下，根據政府指示，仍然要舉債超前投資，配套市政供水設施。

第三，企業(yè)服務成本與政府社會服務成本關聯大，作為城市的一項基本公共服務，不同性質的供水企業(yè)大都不同程度地承當了政府的社會服務成本，大量的政府行為形成的成本進入了企業(yè)。人員成本也面臨尷尬，在傳統(tǒng)供水公司普遍的存在人員臃腫現象，影響了城市供水的成本，但是，富余人員很大比例源于政府的社會安排和人情安排。

三、價格和成本管理的原則

1998年，由當時的國家計委和建設部出臺的《城市供水價格管理辦法》中規(guī)定：制定城市供水價格應遵循補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負擔的原則。2006年3月，國家發(fā)改委頒布的《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》實施，2007年8月，國家發(fā)改委頒布的《定價成本監(jiān)審一般技術規(guī)范》開始實施，為政府價格主管部門的成本監(jiān)審提供了法規(guī)依據。

雖然2006年以后出臺的兩個部門規(guī)章比較原則，卻為供水成本監(jiān)審明確了幾個重要的原則。這些原則應用在城市供水領域，我們歸納出供水價格和成本管理應遵循三個基本原則：

一是合理性原則，即影響定價成本各項費用的主要技術、經濟指標應當符合行業(yè)標準或社會公允水平。其次是平均成本原則，即在綜合考慮水源和水質保障的情況下，以供水行業(yè)的平均成本來確定服務公司的服務價格。第三是鼓勵效率提高原則，即讓效率高，服務質量好的企業(yè)獲得更好的收益，以促進行業(yè)整體發(fā)展水平的提高。但是這些原則在實踐中如何應用卻面臨挑戰(zhàn)。

四、國際通行的水價管理模式

由于各國社會經濟發(fā)展水平不同，水資源賦存條件也不一樣，政治經濟體制不同，因此各國實行的水價制度和所采取的水價形成機制也不相同。我們對經濟發(fā)達國家和發(fā)展中國家進行水價確定模式應用情況分析發(fā)現，即使同屬經濟發(fā)達的民主體制的美國、法國、德國、英國等國家，水價確定模式也很不一樣，總體來說，英國和法國的模式比較典型。

城市供水具有自然壟斷性質，如何在自然壟斷行業(yè)中引入市場機制約束成本、保障服務是國際水務的共同難題。競爭機制的設計一般包括兩大類型，一是準入競爭，二是過程競爭。在過程競爭的管理模式下，針對價格管理，有兩種不同的方法：激勵型定價模式和成本價加成模式（競爭定價模式）。

1、英國激勵定價法

這種定價模式的典型代表是價格上限定價模式，英國采取這種過程競爭模式來應對沒有準入競爭模式下的效率問題。簡單地講就是考慮通貨膨脹率和效率提高因素，5年定死一個調價公式，企業(yè)可以在滿足服務條件的基礎下，調整自身的成本，追求利潤水平最大化。

2、法國競爭定價法

法國定價模式的核心是通過專業(yè)服務機構的競爭來擠壓服務中的成本好收益水分，從而保障效率好服務。當然準入競爭需要以充分的信息公開、監(jiān)督機制以及專業(yè)化的服務企業(yè)作為保障。以準入競爭為基礎，考慮了供水的邊際成本、人口規(guī)劃和需求彈性變化。

這兩種定價方式是在保證企業(yè)能夠收回全部投資好服務成本的前提下，通過市場競爭機制的設定，控制企業(yè)成本和制定企業(yè)投資回報率的合理空間，使企業(yè)得到有限但公正的報酬。

以上是國際通行的兩種具有競爭機制的水價成本管理和定價的方法。但是，也有非市場因素的定價機制，在供水政府經營的模式之下，通行著簡單的成本加成定價法，國際上有一批沒有在供水領域引入市場機制的國家施行這種價格管理原則。

五、供水行業(yè)增量控制法基本表述

我國1998年的供水價格管理辦法就是傳統(tǒng)計劃經濟下的成本定價法，成本導向定價是在政府通過事業(yè)單位或者獨資企業(yè)提供服務前提下的“科學管理方法”，它僅在“充分知己”和企業(yè)掌控的基礎上的定價原則，對交易環(huán)境、交易對方、交易實現的必要條件都缺乏了解，而且因為“福利水”的概念引導，這種辦法缺乏市場機制，如果管理得到，可以實現優(yōu)質優(yōu)價，如果管理不當則普遍出現低質高價。

目前中國供水企業(yè)的主體已經多元化，國有、民營、跨國集團同時存在，因此，簡單的成本定價方法的基礎已經改變，原來的辦法已經不能適應目前行業(yè)發(fā)展需要，也與經濟發(fā)展現狀不吻合，這或許是產生問題的根源。

在總結中國供水行業(yè)變革現狀的前提下，本文提出一種新的定價模式，即增量控制法。
所謂增量控制法，即接受原來或現有的運營好服務指數，這些指數包括成本、價格、利潤和服務水平等，因為追溯以往的既成事實可能意義不大，重點要求在原來基數上通過管理和技術提高服務水平和質量。但是，在原有基礎上的任何一個增（減）量都受到監(jiān)督，包括價格、人員、利潤、投資和服務的改善等，任何一個方面的增（減）量，都要同監(jiān)管部門協同商量；任何一種要進入成本的增量都將受到嚴控。同時被認可的成本增量與減量都需要及時進入價格。

不管增量控制法的理論意義如何，這種實用主義的方式應當適合于公眾性、敏感行業(yè)的改革，在認可現狀的前提下，明確未來目標，逐漸改善服務。增量控制法是一種適合過渡性行業(yè)的、重要的管理模式，因此適合供水行業(yè)的特色，可能是我國供水價格改革的一條可行道路。政府用這種方式監(jiān)管，企業(yè)用這種方式自我要求，能夠更好地實現用科技、管理提高服務效率的目的。

六、增量控制法的原則

從根本上說，對于供水行業(yè)的價格和成本管理，增量控制法意味著對現狀的寬容，對增量嚴控，讓認可的增量直接進入價格，而不是糾纏于歷史數據不清的過往。

增量控制法控制重點包括：人員數、漏損率、新增工程投資、服務提高要求、原水費用。
增量控制法的原則主要包括：
　　（一） 漸變原則。認可現狀，在穩(wěn)定實現漸變。
　　（二） 激勵原則。激勵經營者，讓經營者和公眾在效率提高中一同收益。
　　（三） 聯動原則。建立服務價格隨增量及時變化的機制，政府價格補貼可以作為調節(jié)。
　　（四） 協同原則。建立監(jiān)管政府部門與企業(yè)的共同協商的機制。
　　（五） 計量原則。通過引導逐漸完善統(tǒng)計和計量。
　　（六） 公開原則。讓控制過程和結果盡量公開。
　　增量控制法的定價原則對于解決供水改革現階段面臨的一些難題有重要作用。

增量控制法可以解決政府和企業(yè)如何對待已經形成的投資成本問題。中國城市政府常常要求供水企業(yè)快速投資以滿足城市規(guī)劃目標的要求，而由于經濟發(fā)展往往更不上政府的規(guī)劃要求，因此行業(yè)普遍存在設施能力富余問題，如果這些水業(yè)資產都進入價格，必然造成水價高升。增量控制法先淡化資產矛盾，將注意力引向新增設施，約束地方政府不合理的發(fā)展沖動，引導企業(yè)好政府逐漸消納富余設施能力。

增量控制法也能抑制地方政府的資產溢價沖動。部分城市的國資部門通過供水資產溢價轉讓，從供水行業(yè)中抽離資本，這是對供水公共服務責任的迷失，將間接推高水價。如果實行增量控制法，這種迷失行業(yè)服務業(yè)特性的做法就會因為增量的嚴格控制而被抑制。
增量控制法同樣對于處理人員成本、漏損率控制等成本管理的高難問題有直接成效。

七、增量控制法的應用案例

增量控制法雖然在理論上屬于首次提出，但是實踐中，澳門自來水公司的做法已經體現出這種價格和成本管理方法的基本原則，并證明這種方法有效、可行。

1985年，澳門特別行政區(qū)政府首次授予澳門自來水公司25年供水經營權，成為亞洲第一個供水系統(tǒng)服務的特許經營項目。2009年11月，澳門自來水公司續(xù)簽澳門供水專營特許合同，澳門自來水股份有限公司的供水服務批給期將自2010 年起延長20 年，至2030 年。此次續(xù)約成就了供水特許經營典范，成為亞洲第一個供水系統(tǒng)服務特許經營完成并續(xù)約的項目。探尋澳門項目的經驗得失，對于我國其他地區(qū)的供水市場改革有重要意義。

25年間，即使在面對諸如澳門回歸、咸潮、非典等重大的變革和挑戰(zhàn)時，澳門的服務合約就是依據增量控制的原則，體現出極大的靈活性和生命力，澳門自來水服務最終戰(zhàn)勝了危機，經受了考驗，贏得了公眾及政府的高度認可，也獲得了合理的收益。

澳門市政府進行供水改革，將特許經營權轉給法國公司之后，作為一個具有獨特地理位置和歷史的區(qū)域，澳門供水行業(yè)沒有績效比較對象，也沒有過程競爭機制的基礎。但是，25年來，澳門自來水服務實現了包括政府、消費者、員工、管理者和股東的多方滿意。在穩(wěn)步提高服務的前提下，追求整體最優(yōu)，不使任何一方產生大的不滿可能是澳門成功的基本要訣。這種協同體現在澳門自來水公司對成本和價格的控制上，就是使用認可現狀的增量控制法。

以員工成本為例，1985年澳門有員工約251人，變革之初，為了不引起社會矛盾，政府要求企業(yè)完全接受全體員工。但是企業(yè)嚴格控制進人，隨著人員的逐漸退休和服務的加強，人員結構已經發(fā)生根本變化。2010年澳門供水規(guī)模增加的三倍，人員數量減少到230人，而且服務人員的比例極大增加，保障了供水服務的升級。由此實現了由一個人員臃腫的低效率供水公司到高效率服務公司的轉型。增量控制的原則同樣應用在投資管理、漏損控制、水質控制上，均取得了顯著成效。

企業(yè)的逐利性，使政府需要建立價格監(jiān)管的工具平臺為合理性和科學性提供保障，以應對社會企業(yè)與政府之間的利益博弈。同時，保證為公眾提供高質量的服務。澳門的成功預示著增量控制法能夠成為供水行業(yè)成本和價格管理的有效方法，并使得地方政府更容易控制供水企業(yè)成本增加，而不是在數據不清的泥沼中徒勞無功。這種方法也讓民眾更加了解供水企業(yè)水價調漲的理由，從而緩解對立情緒。

八、結語

增量控制法是一套適合中國供水行業(yè)特點的過渡性成本和價格管理辦法。這套方法能夠調動企業(yè)提高服務、控制成本、實現合理收益的積極性；能夠逐漸建立和完善全行業(yè)成本統(tǒng)計好績效評價體系；能夠幫助完善價格和成本監(jiān)管體系；能夠有效引導公眾的合理參與。當然，從長遠來看，中國需要建立成本績效管理體系，依據平均成本制定服務價格。

編輯：姚森婧