“環(huán)保”這個詞從未像現(xiàn)在這樣鋒利地切入這個社會的公共生活，公眾對環(huán)境的關(guān)切程度，從若干年來的習(xí)以為常、無由置喙、無可奈何，已漸變?yōu)閰⑴c訴求的空前高漲。市民們的環(huán)保表達(dá)，甚至改變了“廈門PX”這樣的大項目的存廢走向。公眾環(huán)境意識的快速提升，對環(huán)境憂患的分外敏感，無疑是“借道”于環(huán)保總局近年來刮起的若干次“環(huán)保風(fēng)暴”。然而，近來這個曾經(jīng)的“風(fēng)暴”中心卻在醞釀轉(zhuǎn)型——潘岳稱，面對當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，更需要的不僅是“風(fēng)暴”，而是缺乏一套有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。隨之，綠色信貸、綠色保險、綠色貿(mào)易、綠色證券等政策已在近期密集出爐，引起社會極大關(guān)注。為此，我們專訪潘岳，請他就這些政策的意義以及未來的環(huán)保戰(zhàn)略作出整體闡釋。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報：近年來環(huán)保部門發(fā)起了多次有“環(huán)保風(fēng)暴”之稱的行動，引起公眾很大關(guān)注。不過從去年7月推行“綠色信貸”以來，環(huán)保總局近期又連續(xù)推出了“綠色保險”、“綠色貿(mào)易”、“綠色證券”等舉措。你如何看待環(huán)保工作的這一變化？與之前的“環(huán)保風(fēng)暴”相比，有何連續(xù)性與創(chuàng)新性？對于我國整體的環(huán)保戰(zhàn)略而言，有什么新的意義？

　　潘岳：“風(fēng)暴”是環(huán)保“復(fù)位”的必要行動。這個效果，今天看來已經(jīng)達(dá)到了。沒有“風(fēng)暴”，就不會使環(huán)保進(jìn)入國家宏觀經(jīng)濟(jì)決策，就不會有環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的主動權(quán)。但“風(fēng)暴”只能是開始，因為單純的行政措施，不僅邊際效益遞減，而且容易產(chǎn)生權(quán)力尋租的弊端，必須及時催生長效機(jī)制。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，就是長效機(jī)制，是“風(fēng)暴”三年懷胎的產(chǎn)物。它的意義在于，中國的環(huán)境管理機(jī)制，將從此開啟轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報：你提出今后的環(huán)保工作要更多發(fā)揮市場的力量，這是否意味著要對過去主要依賴行政手段的做法進(jìn)行大調(diào)整？市場手段與行政手段之間的平衡點在哪里？

　　潘岳：單純的行政手段無法解決環(huán)境問題，但單純的市場手段肯定也解決不了問題，因為環(huán)境本來就是公共產(chǎn)品，具有外部性。溫家寶總理在第六次環(huán)保大會上明確提出，要“從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題”。平衡點就在“必要”二字上。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報：目前即將實施的“綠色保險”，將在多大程度上是強(qiáng)制性的，多大程度上是自愿性的？如果要充分調(diào)動企業(yè)自愿購買 “綠色保險”，環(huán)保部門準(zhǔn)備采取哪些激勵措施？

　　潘岳：目前還是自愿險。這些天來，我看到媒體上有很多呼吁變成強(qiáng)制險，部分專家也有這個看法。但環(huán)保總局自己不能做出這樣的決定。“綠色保險”的強(qiáng)制性只能由法律規(guī)定。《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2006〕23號)提出“采取市場運作、政策引導(dǎo)、政府推動、立法強(qiáng)制等方式，發(fā)展……環(huán)境污染責(zé)任等保險業(yè)務(wù)”。我們正在盡最大努力推動相關(guān)立法，爭取確定環(huán)境污染責(zé)任保險的法律地位，如建議在《水污染防治法》中建立強(qiáng)制性環(huán)境污染責(zé)任保險制度，有關(guān)地方環(huán)保法中也可以增加“環(huán)境污染責(zé)任保險”條款。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報：近期推出的“綠色證券”政策代表了一種很好的理念，但這一政策目前僅限于要求公司首發(fā)上市或再融資時進(jìn)行環(huán)保核查，這樣的核查能發(fā)揮的效果是否有限？在為公司設(shè)置這些要求的時候，如何預(yù)防這樣的核查機(jī)制成為新的權(quán)力尋租與腐敗誘因？

　　潘岳：任何行政手段天然具有權(quán)力尋租的可能，最好的辦法就是公開透明。目前的“綠色證券”政策包含兩個部分：一個是上市或再融資時的環(huán)保核查，另一個就是環(huán)境信息披露機(jī)制。對于環(huán)保核查機(jī)制，目前上市公司環(huán)保核查的標(biāo)準(zhǔn)、程序以及核查決定，都是公開的。此次的指導(dǎo)意見更明確提出在環(huán)保部門核查之外，引入專家評審機(jī)制，并通過信息公開和公告評議，便利公眾監(jiān)督。對于環(huán)境信息披露制度來說，環(huán)保總局將統(tǒng)一整理各級環(huán)保部門上報的上市公司重要環(huán)境信息，定期向證監(jiān)會通告，并同時向社會公開。相信能讓更多投資者做出理智選擇。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報：環(huán)保部門準(zhǔn)備采取什么措施來保障新的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行力？環(huán)保部門有什么機(jī)制能夠保障違規(guī)行為得到及時合理的發(fā)現(xiàn)、制止與懲罰，而不使新的法規(guī)與制度流于形式？

　　潘岳：如果說實際能力的話，環(huán)保總局并沒有強(qiáng)制力。因為在法律地位上，這些經(jīng)濟(jì)政策目前還不是強(qiáng)制執(zhí)行的法律；在行政體制上，環(huán)保總局的權(quán)能在橫向和縱向上都有明顯限制。要執(zhí)行，只有兩個辦法：第一是盡快推動政策的立法工作；第二是和各部門加強(qiáng)協(xié)商，共同采取行動。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報：“綠色信貸”、“綠色保險”、“綠色證券”等措施，都需要環(huán)保部門與其他政府部門的協(xié)調(diào)配合，除此之外還需要銀行、保險公司、上市公司的協(xié)作。在你看來，迄今為止，這樣的協(xié)作是否令人滿意？

　　潘岳：我多次說過，宏觀經(jīng)濟(jì)部門是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策最重要的推動者，沒有他們，這些政策將永遠(yuǎn)是空想。這次能夠在半年之內(nèi)出臺三項環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的指導(dǎo)意見，沒有他們的大力支持是不能的。我對此深表感謝！比如銀監(jiān)會和人民銀行主動支持 “綠色信貸”；保監(jiān)會積極推動環(huán)境污染責(zé)任保險制度；證監(jiān)會將環(huán)保核查列為上市審批的條件之一；財政部和稅務(wù)總局積極組織開展環(huán)境稅研究，出臺生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策并推動試點；發(fā)改委推進(jìn)保護(hù)環(huán)境的價格和收費政策改革；商務(wù)部加強(qiáng)對出口貿(mào)易企業(yè)環(huán)境保護(hù)審核等等。大家可能覺得不過癮，但在諸多法律尚存空白之時，這一進(jìn)展已經(jīng)來之不易。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報：環(huán)保部門是否還需要相關(guān)各方更大力度的配合？

　　潘岳：我們當(dāng)然需要相關(guān)各方更大力度的合作，因為新的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系是一套龐大的系統(tǒng)工程，如果各部門不能很好地協(xié)調(diào)合作，就一定會流產(chǎn)。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報：如果在不同部門之間產(chǎn)生權(quán)力沖突或推諉情形，應(yīng)該如何解決？

　　潘岳：環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在我國政策實踐中遲遲沒有推行，一個很重要的原因是它涉及到各個部門、各個行業(yè)和各個地區(qū)之間的權(quán)能和利益調(diào)整。這是體制固有的障礙，目前只能以最大的誠意和最強(qiáng)的韌性來彌補(bǔ)。國務(wù)院節(jié)能減排工作方案明確要求，各相關(guān)部門要切實履行職責(zé)，密切協(xié)調(diào)配合，盡快制定污染減排的配套政策措施。為此，環(huán)保總局愿意無條件地配合相關(guān)主管部門，主動協(xié)調(diào)，爭取理解，甘當(dāng)配角。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報：據(jù)統(tǒng)計，我國 7555個大型重化工業(yè)項目中，81%布設(shè)在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域；45%為重大風(fēng)險源，相應(yīng)的防范機(jī)制卻存在缺陷，導(dǎo)致污染事故頻發(fā)，嚴(yán)重污染環(huán)境，危害公眾健康和社會穩(wěn)定。除了完善環(huán)境事故事后處理機(jī)制之外，是否也應(yīng)改善事前的分布機(jī)制？

　　潘岳：環(huán)保總局一直主張，對于當(dāng)?shù)丨h(huán)境至關(guān)重要的大項目的建設(shè)，一定要給當(dāng)?shù)毓妳⑴c權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。因為，公眾是環(huán)境最大的利益相關(guān)者，在法律的框架下和比較完善的程序設(shè)計下，他們表達(dá)的意見應(yīng)該得到?jīng)Q策者非常慎重的考慮。#NEWPAGE#

　　經(jīng)濟(jì)觀察報：可以通過什么途徑，在嚴(yán)重影響環(huán)境的項目動工之前，給可能受影響的民眾以更大的發(fā)言權(quán)？

　　潘岳：那就是對地區(qū)的開發(fā)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評，在環(huán)評中引入公眾參與。這樣就能避免類似廈門海滄事件重演。目前尚未出臺的《規(guī)劃環(huán)評條例》中，就寫入了區(qū)域發(fā)展規(guī)劃環(huán)評中公眾參與的程度和操作程序，這是一個非常重要的進(jìn)展，是和 《環(huán)評公眾參與條例》和《環(huán)境信息公開辦法》一脈相承的重要法規(guī)。是環(huán)保總局努力三年的艱辛成果。本來預(yù)計八九月份出臺，現(xiàn)在正在緊張磋商中，盡一切努力在今年上半年出臺。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報：你近期撰文指出要算好兩筆賬，一筆是當(dāng)前的高污染、高能耗發(fā)展模式的代價和未來，另一筆是經(jīng)濟(jì)增長模式的轉(zhuǎn)型會帶來多大的成本，我們應(yīng)當(dāng)如何來算這兩筆賬？需要什么條件？以算這兩筆賬為基礎(chǔ)，我們要達(dá)到什么目標(biāo)？

　　潘岳：發(fā)達(dá)國家在人均GDP8000美元階段基本解決國內(nèi)環(huán)境問題，而當(dāng)我們?nèi)司坏?000美元時，嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī)就將來到。我們是再發(fā)展十年、趕上他們以后再行治理，還是現(xiàn)在就開始轉(zhuǎn)型？要回答這個問題，必須盡快算好兩筆賬。一筆是照目前高能耗、高污染的模式發(fā)展下去，也就是不實行環(huán)境經(jīng)濟(jì)新政策，我們傳統(tǒng)重化工業(yè)的發(fā)展空間還能有多大，什么時候會突發(fā)難以承載的環(huán)境與資源危機(jī)？第二筆是實行了環(huán)境經(jīng)濟(jì)新政策后，GDP要降多少？財政收入要降多少？轉(zhuǎn)型的成本有多大？中國的經(jīng)濟(jì)社會能否承載得起？算不清這兩筆賬，中央決策起來就少了些科學(xué)依據(jù)，兩贏的道路變成了兩難的選擇。

　　至于如何算，當(dāng)然是各個宏觀經(jīng)濟(jì)部門聯(lián)合起來，成立一個綜合小組，匯集各部門和各研究機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)和人才進(jìn)行共同研究。我們以前做的綠色GDP核算就是這個方向上的初步努力。這種研究，沒有一個部門能夠單獨完成。環(huán)保總局歡迎任何部門來領(lǐng)銜啟動這項計劃，我們愿意貢獻(xiàn)所有的成果和數(shù)據(jù)，無條件加入研究項目。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報：長期以來中國的環(huán)保工作深受地方保護(hù)主義的困擾，在你看來，實施新的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的時候是否也會受到這方面的困擾？你準(zhǔn)備如何來解決這些問題？

　　潘岳：從目前“綠色信貸”的實施情況來看，確實存在這個問題。但這個問題和目前的體制結(jié)構(gòu)有關(guān)。最好的辦法是成立一個綜合各種職能的高級別統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。對于環(huán)保部門來說，如果整體垂直短期內(nèi)做不到，就必須保證環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)測的垂直。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報：你曾談到過環(huán)境方面的不公平問題，如城市與農(nóng)村、東部與西部、窮人與富人之間的不公平等，即將實施的環(huán)境經(jīng)濟(jì)措施能否在解決這些問題上產(chǎn)生一些成效？

　　潘岳：七項環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策中，與社會公平問題最相關(guān)的是 “生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，也是我最關(guān)注的領(lǐng)域之一。具體來說，就是指發(fā)達(dá)地區(qū)對不發(fā)達(dá)地區(qū)、城市對鄉(xiāng)村、富裕人群對貧困人群、下游對上游、受益方對受損方、“兩高”產(chǎn)業(yè)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)行以財政轉(zhuǎn)移支付手段為主的補(bǔ)償政策。這項政策不僅是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的需要，更是政治與戰(zhàn)略的需要。目前，發(fā)達(dá)國家大都采用了生態(tài)補(bǔ)償政策，成效顯著。

　　我國目前也有天然林保護(hù)等幾類初具萌芽的生態(tài)補(bǔ)償政策，但具有明顯的部門色彩，沒有統(tǒng)一的政策框架和實施規(guī)劃。很多良好的政策設(shè)計，都莫名其妙地陷入部門利益 “進(jìn)一步協(xié)調(diào)”之中。今后生態(tài)補(bǔ)償政策的構(gòu)建，應(yīng)首先集中在水源地保護(hù)方面。選擇典型流域開展飲用水水源地保護(hù)補(bǔ)償、流域跨界污染控制補(bǔ)償、跨流域及流域上下游水資源優(yōu)化利用補(bǔ)償、流域生態(tài)環(huán)境效益共建共享等試點。一旦研究試點成功，將為主體功能區(qū)劃與產(chǎn)業(yè)布局的重新調(diào)整做出貢獻(xiàn)，更將為社會主義公平價值的進(jìn)一步實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報：你曾在媒體上談到環(huán)保需要公眾的參與，并需要環(huán)保信息的公開，在這兩方面近年來我國有什么樣的進(jìn)展？你認(rèn)為這些進(jìn)展夠不夠？還需要在哪些方面大力開展工作？

　　潘岳：環(huán)境是公共利益，環(huán)保部門理應(yīng)成為更具透明性、公共性和現(xiàn)代性的部門，這是環(huán)保部門的職能性質(zhì)所決定的。因此這些年，環(huán)保總局非常注重公眾參與和透明行政，以及與人大、政協(xié)、媒體、民間社團(tuán)和學(xué)界的互動。

　　從立法的角度來說，公眾參與在這兩年取得了重大進(jìn)展。2005年的圓明園聽證會之后出臺了《環(huán)評公眾參與暫行辦法》，首次明確了在建設(shè)項目的環(huán)評中必須包含公眾參與環(huán)節(jié)，并對其程序和規(guī)格做出了明確要求；2007年國務(wù)院出臺 《信息公開條例》之后，環(huán)保總局第一個出臺了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，強(qiáng)制要求各級環(huán)保部門必須公布規(guī)定的環(huán)境信息；下一步即將出臺的《規(guī)劃環(huán)評條例》中，更是要求在區(qū)域開發(fā)規(guī)劃的環(huán)評過程中設(shè)置更高質(zhì)量的公眾參與環(huán)節(jié)。這些法規(guī)，或許沒有立刻得到有效實施，但為公眾參與重大環(huán)境事務(wù)創(chuàng)造了一個新的空間。只要不斷博弈，就一定會變成硬制度，就像《環(huán)評法》一樣。

　　從民間的角度說，這幾年圍繞著一些大項目發(fā)生了一些可以被載入環(huán)保史的重大社會事件，公眾的參與訴求空前高漲，對環(huán)境的敏感程度也迅速提高。接下來幾年是一個關(guān)鍵時期，公眾參與能否變成解決中國環(huán)境問題的積極力量，能否由此拓展出公民社會的新空間，同時考驗著執(zhí)政者和公眾的視野與智慧。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報：總體上你如何評價中國當(dāng)前環(huán)境危機(jī)的緊迫性？

　　潘岳：關(guān)于環(huán)境危機(jī)的事實和數(shù)據(jù)，這些年我已經(jīng)說得太多。如果要總結(jié)一下的話，我愿意打一個比方：這是一個賽跑，一方面是急速積累的資源環(huán)境風(fēng)險，另一方面是急速增長的經(jīng)濟(jì)實力。我們要決定的是，這列火車何時開始調(diào)頭，以什么樣的速度、力量和技巧調(diào)頭；調(diào)頭的時候，是否能避開暴風(fēng)雪或者沙塵暴；調(diào)頭的過程中，如何保證車上的乘客不磕碰得太厲害，車上的貨物不要掉下來等等。但這個頭，恐怕是一定要調(diào)的，因為前面是龍卷風(fēng)的風(fēng)眼。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報：為了這樣的調(diào)頭，我們應(yīng)如何轉(zhuǎn)變政府職能？

　　潘岳：我曾經(jīng)在宏觀經(jīng)濟(jì)部門工作過十多年，和很多同僚一樣，是秉持著以經(jīng)濟(jì)改革促動政治體制改革的理念。但目前，我認(rèn)為應(yīng)該走科學(xué)發(fā)展觀主導(dǎo)的行政體制改革促進(jìn)政治體制改革的道路。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報：除此呢？

　　潘岳：我呼吁，到了重視環(huán)境文化倫理問題的時候了！以前談環(huán)保，是個技術(shù)問題；這幾年談環(huán)保，是個經(jīng)濟(jì)問題、社會問題，甚至政治問題。這是社會思潮一個巨大的飛躍。但還差最后一步，那就是文化倫理問題。西方發(fā)達(dá)國家在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會乃至政治層面都相當(dāng)好地解決了國內(nèi)環(huán)境問題，但沒有解決文化倫理問題。他們?nèi)匀皇歉呦M的物質(zhì)社會，只不過成本通過全球化轉(zhuǎn)移到了國外。中國要實現(xiàn)從傳統(tǒng)工業(yè)文明向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)變，要實現(xiàn)和平崛起，就必須塑造一個新型的社會。在這個社會中，物質(zhì)的不斷占有不是人們的最高目標(biāo)，精神生活和心靈節(jié)制能夠和物質(zhì)欲望平分秋色，這才是文明轉(zhuǎn)型的根本出路。而這一點，恰好是中國傳統(tǒng)文化中最珍貴的傳統(tǒng)。從儒家的“天人合一”，道家的“道法自然”到佛家的“眾生平等”，都是寶貴的思想資源。所以我呼吁，讓我們重新認(rèn)真審視中國傳統(tǒng)文化，從中尋求重塑我們心靈的源泉。 

編輯：武紅霞