推行準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng) 加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)管

——清華大學(xué)環(huán)境系水業(yè)政策研究中心主任傅濤談特許經(jīng)營(yíng)制度下的水業(yè)監(jiān)管模式

　　編者按：在日前舉辦的第六屆亞太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展部長(zhǎng)級(jí)論壇暨第二屆中國(guó)城鎮(zhèn)水務(wù)發(fā)展國(guó)際研討會(huì)上，國(guó)內(nèi)外眾多專家齊集北京，共同商討“基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革與水的可持續(xù)利用”問(wèn)題。這是中國(guó)政府繼成功舉辦第五屆世界水大會(huì)之后的又一次重要的水業(yè)盛會(huì)。本報(bào)將在近期對(duì)這次論壇上發(fā)言的專家進(jìn)行一系列的采訪報(bào)道，敬請(qǐng)關(guān)注。

　　作為水業(yè)的資深專家，清華大學(xué)環(huán)境系水業(yè)政策研究中心主任傅濤，就我國(guó)水業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度下，政府的監(jiān)管模式，產(chǎn)權(quán)的處置方式，以及隨著政府的撤資，企業(yè)與政府的關(guān)系發(fā)生怎樣的變化等問(wèn)題發(fā)表了自己的看法。

　　記者：特許經(jīng)營(yíng)究竟是什么？水業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)有什么特點(diǎn)？

　　傅濤：特許經(jīng)營(yíng)是我國(guó)目前推行的重要政策形勢(shì)之一。特許經(jīng)營(yíng)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的概念，而是一個(gè)系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)涉及到產(chǎn)業(yè)和價(jià)格等多方面問(wèn)題。任何行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)都很難由某一個(gè)部門完全負(fù)責(zé)，即使是行業(yè)規(guī)章，也要受到各個(gè)方面的制約，受到多個(gè)部門的監(jiān)管。在這種情況下，系統(tǒng)出現(xiàn)一些問(wèn)題是很正常的。

　　特許經(jīng)營(yíng)是一種責(zé)任轉(zhuǎn)移，在英文里面可以翻譯成退讓的意思，就是政府將一部分工作交給企業(yè)去做。政府可以將某個(gè)水廠的管理權(quán)讓出去，也可以把一部分區(qū)域的服務(wù)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，無(wú)論哪種形式都是將一部分責(zé)任讓出去。特許經(jīng)營(yíng)本質(zhì)上是政府通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制讓企業(yè)幫助自己工作，但主要的監(jiān)管責(zé)任仍在政府。而其他一些公共設(shè)施，像鐵路、電信、電力等設(shè)施，并不是由地方各級(jí)政府承擔(dān)管理責(zé)任。因此，水業(yè)如果作為市政設(shè)施存在，就需要有一個(gè)具體的職能部門，這個(gè)部門就是市政局或水務(wù)局，代表城市政府承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，而后通過(guò)這一職能部門再委托給企業(yè)進(jìn)行工作，但并不改變市政設(shè)施的性質(zhì)，沒(méi)有改變最后由政府承擔(dān)責(zé)任的體制。

　　記者：在特許經(jīng)營(yíng)體系中，政府職能部門的職責(zé)有哪些？有什么特點(diǎn)？

　　傅濤：政府的主要責(zé)任就是監(jiān)管，城市水業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了建設(shè)主管部門，還包括環(huán)保部門和衛(wèi)生部門等，這都是政府的責(zé)任。還有一部分責(zé)任要由企業(yè)承擔(dān)，這一比例可大可小，90%甚至更多的事情都讓企業(yè)完成。政府和企業(yè)關(guān)系也就是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)范圍來(lái)決定。特許的內(nèi)容越多，監(jiān)管的范圍就越大。

　　特許經(jīng)營(yíng)體系中，可以通過(guò)與傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管的對(duì)比發(fā)現(xiàn)政府進(jìn)行市政設(shè)施監(jiān)管職能特點(diǎn)。這兩者之間有顯著的區(qū)別，市政監(jiān)管，代表城市政府，屬于自身職能的一部分，并根據(jù)企業(yè)服務(wù)內(nèi)容的多少通過(guò)協(xié)議決定其監(jiān)管范圍，另一類監(jiān)管就是環(huán)境監(jiān)管、衛(wèi)生監(jiān)管，他們主要靠法律進(jìn)行控制，依據(jù)包括水法、環(huán)境保護(hù)法等等。而市政部門則是依靠合同，沒(méi)有合同就不能監(jiān)管，否則就屬于違法行為。除此之外，兩者的監(jiān)管內(nèi)容也不同。

　　雖然特許經(jīng)營(yíng)制度是我國(guó)目前重要的水務(wù)制度體系，但其在實(shí)行過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題。特許經(jīng)營(yíng)體制的設(shè)置有三種。一種是由政府控制產(chǎn)權(quán)，讓運(yùn)營(yíng)企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)或者委托經(jīng)營(yíng)。二是政府保留15~30年以后的最終產(chǎn)權(quán)，讓社會(huì)投資人以BOT形式投資和經(jīng)營(yíng)水廠。三是政府將自來(lái)水系統(tǒng)服務(wù)和發(fā)展投資委托給企業(yè)，但是政府作為經(jīng)營(yíng)期結(jié)束時(shí)的資產(chǎn)最終擁有者，在經(jīng)營(yíng)的末期以殘值價(jià)格回購(gòu)或者無(wú)償把資產(chǎn)最終收回。但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于種種原因，產(chǎn)生了另一種模式，即讓企業(yè)擁有完全產(chǎn)權(quán)，最終成為專營(yíng)形式。

　　專營(yíng)形式已不是特許經(jīng)營(yíng)，市政部門或者經(jīng)濟(jì)監(jiān)管也變?yōu)榕c環(huán)境、衛(wèi)生監(jiān)管一樣的層次，這與西方一些國(guó)家的體制有些類似。例如英國(guó)專營(yíng)體制之下由一些專營(yíng)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)期限，但同時(shí)受到幾個(gè)方面的監(jiān)管，包括環(huán)保部門的監(jiān)管，衛(wèi)生部門監(jiān)管，同時(shí)還有經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。整個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都要依法進(jìn)行監(jiān)管，因?yàn)榱饔蛐缘墓靖魏问姓块T沒(méi)有協(xié)議，因此這種監(jiān)管體系的前提就是必須要有法律基礎(chǔ)。要頒布新的稅法，賦予經(jīng)濟(jì)監(jiān)管權(quán)限，這個(gè)體制之下，水務(wù)公司也像電力公司一樣，變成一種完全物權(quán)的公司。

　　這一變化的直接結(jié)果就是物權(quán)的轉(zhuǎn)讓，從而使準(zhǔn)入的競(jìng)爭(zhēng)變?yōu)楣蓶|之間的競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)控股權(quán)的轉(zhuǎn)換，降低了準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)，僅考慮價(jià)格因素，而忽略了其他資格的審查。在一些地方，這種轉(zhuǎn)讓形式甚至沒(méi)有了準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)。

　　因此，即使在專營(yíng)體制下，也應(yīng)有對(duì)專營(yíng)過(guò)渡期的特殊監(jiān)管。如英國(guó)政府就建立了一套監(jiān)管體系，用平均成本衡量水的價(jià)格，并不是針對(duì)某個(gè)企業(yè)，而是根據(jù)成本加合理收益評(píng)價(jià)其價(jià)格。

　　記者：我國(guó)推行特許經(jīng)營(yíng)體系過(guò)程中遇到的這些問(wèn)題，解決的根本途徑是什么？

　　傅濤：特許經(jīng)營(yíng)要有一個(gè)準(zhǔn)入過(guò)程，并且經(jīng)營(yíng)期限不應(yīng)超過(guò)30年。在國(guó)際上BOT一般不超過(guò)20年，25年已屬于比較長(zhǎng)的年限了。特許經(jīng)營(yíng)體系的特點(diǎn)是，通過(guò)加強(qiáng)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)彌補(bǔ)政府監(jiān)管中的不足。因?yàn)檎哪芰υ購(gòu)?qiáng)，但在某些特殊領(lǐng)域也會(huì)有所不足。政府只有通過(guò)保留產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)等方法，用報(bào)價(jià)控制成本。

　　股東競(jìng)爭(zhēng)和準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)雖然都屬于一個(gè)系統(tǒng)，但有著根本的不同。這種競(jìng)爭(zhēng)方式的改變將會(huì)產(chǎn)生成本的錯(cuò)位，而這種錯(cuò)位很容易造成價(jià)格的不穩(wěn)定和服務(wù)水平的下降。如果要推行特許經(jīng)營(yíng)體系，就要控制好物權(quán)，運(yùn)行準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

　　建設(shè)部出臺(tái)特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管辦法，需要設(shè)定一套相對(duì)完善的，特許經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)體系，也可稱作稱競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；還要同時(shí)相應(yīng)地建立另一套完全按照專業(yè)體制制定的產(chǎn)權(quán)辦法，否則就會(huì)產(chǎn)生漏洞，導(dǎo)致企業(yè)無(wú)所適從，甚至從中投機(jī)取巧。這兩個(gè)體系之間如果沒(méi)有協(xié)調(diào)，就會(huì)造成一些公司套用產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓即競(jìng)爭(zhēng)的概念，成為了股東之間轉(zhuǎn)讓競(jìng)爭(zhēng)。

　　另外監(jiān)管體制發(fā)生的變化，還造成一些地方出現(xiàn)了溢價(jià)的情況。溢價(jià)本身并非壞事，但過(guò)渡溢價(jià)所造成的錯(cuò)位就會(huì)產(chǎn)生很多的問(wèn)題。

　　除了通過(guò)對(duì)專營(yíng)公司進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)管，對(duì)其它特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目同樣可以進(jìn)行績(jī)效監(jiān)管，尤其對(duì)于自來(lái)水行業(yè)更是如此。如果，失去了對(duì)于產(chǎn)權(quán)的控制和整個(gè)行業(yè)的監(jiān)管，就會(huì)造成供水行業(yè)服務(wù)和價(jià)格的扭曲。記者 汪汀

編輯：全新麗