近年來，我國城市化進程不斷加快，日新月異的城市建設需要大筆資金，每一項市政項目的建設都所需不菲。單靠政府投入，各級財政都沒有這個能力；靠市場籌資，一些投資額度大，收回成本時間漫長的城市基礎設施項目卻又乏人問津。就城市水業領域來說，雖然市場化改革進行得如火如荼，但是，各個城市進行改革的初衷卻大不相同，有相當一部分城市純粹是為了獲得資金而引入社會資本。如何解決這種日益增長的融資需求與落后的融資體制之間的矛盾呢？這無疑是每個城市管理者關注的問題，這個問題對于投身水業領域的多個主體來說也有很大的影響。
　　2004年4月14日，由國務院發展研究中心發展戰略區域經濟研究部、國家開發銀行專家委員會、美林集團主辦，美國金州控股集團承辦的“中國城市發展與市政債券國際研討會”舉行，金州控股集團有限公司總裁蔣超在研討會上表示，“在中國國內，目前每年新增企業和個人存款超過10000億元，存款利率在2—3%，考慮到物價因素，實際上是負利率。可見，國內資金條件已經具備。以政府信譽作擔保，發行市政債券，實現低成本融資，具有實現的可能。”類似的聲音幾年來不絕于耳，而現實與期待之間卻總有那么一段距離。
　　今年9月，中國財政部部長金人慶在向亞太經濟合作組織(APEC)財長會議提交的報告中表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權地方政府發行債券。于是，地方政府向民間發行債券進行融資再次成為熱門話題。許多專家表示，地方財政實力的加強、誠信觀念的不斷建立、不斷擴大的投資規模、不斷增長的資金需求，這一切都在表明推行市政債券時機日漸成熟。

市政債券發行對城市水業可能產生的影響

　　清華大學水業政策研究中心主任傅濤博士認為，市政債券如果能夠予以突破，將加大地方城市政府的融資能力，對城市水業的改革將產生很大的影響。
　　允許地方政府發行債券，使地方政府在資金方面的壓力減小，它們就不會再急于變現所擁有的水業資產，從而會保留水業設施的產權，而只向社會資本轉讓經營權，這樣就有利于產權主體與經營主體的分離。據傅濤博士分析，城市水業的產業結構目前發生了一些微妙的變化。傅濤認為，城市水業正在向真正的主業、環境服務業進行理性的回歸，產業的重心正在向運營業靠攏。其實，國際水業早就給了城市水業一個定位。國際水務集團威立雅水務和蘇伊士水務都將自己明確定位為環境服務商或者是環境設施運營商，而國際水務集團在華的水務投資是為了獲得運營權不得已而為之，以此拉動服務是其根本目的。因此，市政債券制度在中國的實施，將會促使水業市場向服務業回歸。同時，地方政府通過發債將會擁有更高的資金自由度，在它不需要出讓資產的前提下，專事水業運營的優秀企業將會成為政府提高效率、降低成本的首選，這些企業將會獲得更多的機會，發展步伐也將加快。如果說前一階段水業企業的核心競爭力表現在低成本的融資能力上，而在回歸環境服務業過程之中，并不具備低成本的融資能力的品牌服務專營企業同樣可以成為勝者，而在地方發債的條件下，品牌專業運營企業的發展機遇將更為廣闊。
　　事實上，地方政府以發行市政債券作為融資主渠道的優勢是顯而易見的。傅濤博士說，它一方面滿足了地方政府的公共產品配置職能，另一方面解決了大規模公共投資在幾代人之間的公平負擔問題。從公共產品的配置角度來看，受益范圍的空間限制特點要求地方政府承擔起相應的融資建設職責。從公平角度來看，建設一個可使用30年的公共設施，僅靠當地政府幾年的稅收將全部負擔集中在此階段納稅人身上是不合理的。如果采取舉債并將債務在受益期分攤，則負擔就會分散到受益于此的后幾代人當中，從而解決了公平問題。并且市政債券以政府信譽為主體，融資成本也較小，政府有能力負擔起水業基礎設施的部分投資責任，將減輕企業的投資負擔，從而使公眾所擔負的水價得以維持在一定水平之內。
　　另外，市政債券能夠有效地動員社會資金，滿足基礎設施建設的龐大資金需求，繼而促進地方社會和國民經濟的不斷發展。在資金充裕的情況下，地方政府的投資熱情會被激發，之前，因為資金短缺造成的項目停滯，也會重新被考慮。因此，水業市場的投資規模將會加大，項目也會增多，這對于身處其中的水務企業來說，將會看到更多的機會。
　　傅濤博士同時強調，在看到市政債券發行對城市水業產生良好影響的同時，也要注意到因此而產生的一些消極因素。他說，通盤考慮允許地方政府發債的結果，不利因素也十分明顯。水業市場化改革在某些以獲取資金為改革動機的城市將會被阻礙。發行債券可以穩妥地獲得建設資金，這些城市可能選擇這條道路，因為它們的目的只是為獲得資金，水業的改革在它們眼里也只是獲得資金的一條途徑。而反對改革的力量會找到更多的理由，水業市場化改革中的阻力因素會依據市政債券發行后，一些城市出現的客觀現象，抨擊、阻撓水業的改革之路。
　　“同時，在地方政府有權發債的前提下，水業資產轉讓項目（TOT、股權轉讓）的市場機會會減少，而且對進展中的項目可能形成擠出效應。”傅濤博士說。
　　江蘇現代資產管理顧問公司總經理丁伯康則認為，目前，以企業為業主的項目融資（如BOT、TOT等）和以貸款為主的政策性融資（如國債專項、銀行信貸等）已成為水業融資的主要形式。今后，隨著市場化的融資機制逐步完善，規范的、發達的資本市場將會優化城市水業的投融資結構，尤其是通過市政債券和產業投資基金的推動，將使中國的水業市場面臨更加寬松的融資環境。特別是在目前加快城市化進程的背景下，加之其建設規模大，范圍廣，需要的資金量多，要求建立多種投資渠道來滿足建設要求。在目前低利率的市場環境下，市政債券融資以其成本低、規模大等特點在資金的籌措上具有明顯優勢，可以成為水務建設良好的融資來源。經驗證明，市政債券作為一種金融工具，可以成為國家實施積極財政政策、擴大內需的有益補充，并為有巨大資金需求的城市基礎設施建設開辟新的融資渠道。

需要一個規范的債券市場

　　傅濤博士在看好市政債券發行前景的同時，認為“國家需要對地方政府完善約束機制，防止發債規模失控”。
　　市政債券由于是以地方政府財政作為償付擔保和后盾，所以在發行上不存在太多障礙，容易被投資者所接受。如果沒有必要的約束，往往會引起地方政府的投資沖動，最終由于亂上項目導致地方財政負擔過重的局面。許多理論研究和實踐都表明，經濟轉軌國家的政府普遍存在預算軟約束的問題。同樣，在中國逐步實現由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，地方政府的自我約束力也不夠強，有著無限擴大支出的偏好和沖動。
　　因此，傅濤認為，要有效控制地方政府在擁有舉債權下的過度借債的問題。首先是要加快立法進度，在賦予地方政府舉債權的同時，完善相關法律法規的建設，因決策失誤而導致債務問題的發生，要追究政府有關責任人的法律責任，從遠景看，為了強化地方政府的法律約束，國家也應該考慮建立地方政府破產程序；其次，強化地方政府的預算約束，要發揮地方人大對地方公債的發行規模、使用方向、還本付息等方面的審查權和監督權，這是控制地方政府短期行為和不當決策的重要保證；再次，中央政府也要對地方公債的發行進行嚴格的審查和綜合平衡，通盤負責設計全國范圍內公債的發行規模和進度；最后，還應考慮引入市場中介機構對地方政府的約束，例如引入發行律師事務所、證券評級機構等市場中介組織的監督和制約。
　　另外，為了確保地方債券的按期還本付息，地方財政必須建立專門的償債基金，債券項目所產生的收益直接撥入該基金。
　　傅濤說，為了提高政府債資金的使用效率，應當禁止以計劃體制為基礎的項目辦公室使用市政債券資金。要建立起嚴格的市政債券資金使用制度，根據社會進步和經濟發展的需要，及時制訂有關法律、法規，有效防止形成惡意壟斷，防止以計劃體制為基礎的項目辦公室使用市政債券資金造成貪污、浪費等行為，鼓勵社會中間力量發展，維護公眾公平享有社會公共服務的權利。
　　要規范市政債券的使用，還需要完善PPP的相同機制，讓企業主體能夠使用市政資金，讓市政資金發揮對沉淀性資產的投資補助作用。PPP并不意味著私營化，公共部門與私營實體之間建立合作伙伴關系，共同來提供原先只是由那些公共部門單獨承擔的服務，其中私營實體參與公共部門的事務，參與建設公共設施，但由特設機構(SPV)保有資產，而政府承擔最終責任。如果允許地方政府發行債券，引入并完善PPP機制，讓水業企業使用市政資金，對一些基礎設施項目兩者共同投資和經營，結為較長期的“伙伴關系”，將會使市政債券所募集的資金發揮出最大的效力。

實際推行市政債券須突破法律障礙

　　雖然許多專家認為，我國已經具備發展收益債券的基本條件，但是為何直到現在也沒有具體推行呢？江蘇現代資產管理顧問公司總經理丁伯康說，確實，關于市政債券在研究領域有好多的成果，可圈可點。而且在操作的技術層面也不存在問題。關鍵是市政債券的發行和財稅體制改革、政府行政管理體制密不可分，國家在這方面的政策出臺比較謹慎，或者說相對落后也在情理之中。法制不全、體制不順，職責不清、監管乏力，是造成發行市政債券具體的舉措沒有的主要原因。
　　新中國成立以來，我國一直沒有發行過市政債券。在過去的計劃經濟體制下，財政部擔心：地方政府發債，最后責任還是要推到中央政府身上。所以在上世紀80年代末90年代初，財政部確定不允許地方政府發債融資。在1995年，該決定更是寫進了《中華人民共和國預算法》，該法第28條明文規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”因此，市政債券雖然是眾望所歸，但是需要通過修改法律等形式進行解決。對此，丁伯康認為，發行市政債券的前提條件，包括三個方面：一是市場條件。主要指社會公眾的應債能力、發債主體的償債能力、資本市場發育程度、監督和保障體系等；二是政策、法律和制度。主要是目前國家有政策限制，因此要研究如何突破現有的政策和法律障礙，伺機修改《預算法》，以及出臺相關支持政策、發行審批制度、責任追究制度等；三是體制建設。主要是在中央與地方之間的事權和財權劃分，還有財稅體制調整問題，包括政府投資體制、干部選聘體制的配套改革也十分重要。
　　丁伯康介紹，市政債券分為一般責任債券（General Obligation Bonds）和收入債券（Revenue Bonds）兩大類。一般責任債券并不與特定項目相聯系，其還本付息需要得到發行者—就是政府的信譽和稅收支持。而收入債券是與特定項目相聯系的，其還本付息來自投資項目（如高速公路和機場、水務項目等）的收費，因此其風險要高于一般責任債券。從操作層面看，發行收入債券在技術上已不存在障礙。因為由政府背景的投資公司在市場上發行ABS（資產證券化）產品與市政債券中的收入債券（Revenue Bonds），非常相似，因此ABS（資產證券化）也被稱之為準市政債券。在丁伯康看來，目前，在我國，大面積的發行市政債券恐怕有好多方面的條件還不支持，需要做更多的準備。盡管這樣，他認為近期（1-2年內），發行市政債券的可能性還是比較大的，起碼有一部分財政實力較強的地區，可能會搶得試點的先機。加上《預算法》也開有口子，只要國務院征得批準同意就可以了。
　　總之，雖然近年來政府基礎設施投資規模不斷擴大，但仍難以滿足不斷增長的旺盛資金需求。這種日益增長的融資需求與落后的融資體制之間的矛盾，已經成為影響中國經濟健康發展的體制性障礙。所以，近年來，要求修改《預算法》第28條的呼聲很高。如何突破《預算法》的法律障礙？丁伯康說，要突破預算法的法律障礙，簡單地講有兩條途徑：一是建議全國人大對現行的《預算法》中關于“地方政府不得發行地方債”的規定和條款進行修改，允許地方政府適度發債，作為籌資的主要手段，加快地方經濟和公益事業發展；二是如果對《預算法》進行修改的時機尚不成熟，那么，可由國務院依據《預算法》盡快制定和出臺一些專門規定，為符合條件的地方政府發行市政債券提供政策和法律依據。

市政債券的“他山之石”

　　據丁伯康介紹，市政債券發行量最大的國家是美國和日本，其它發行量較大的國家包括加拿大和德國等。從國外發行市政債券的實踐來看，確有很多方面值得我國借鑒。歸納起來主要有以下三個方面：首先是建立和完善市政債券發行的法律法規體系。通過相關法律法規的制定，明確各級政府的事權和財權，同時對市政債券的融資來源、資金管理、使用范圍、債務償還、責任追究等環節作出明確的規定；二是建立和完善市政債券發行的監督管理體系。主要通過采取決策審批、信用評級、過程監管、預警系統等手段，對市政債券的發行實行總量控制、結構調整和監督管理。三是建立和完善市政債券發行的風險防范體系。市政債券的發行有可能產生違約風險、市場風險、提前償還風險、流動性風險、政策性風險和法律風險等多方面的風險。因此，通過建立公共風險和財政風險的防范機制，以及相應的制度安排，可以將發行市政債券融資的風險降低到最小程度。
　　就中國本土實際而言，可以采取邊實踐邊完善的原則，逐步推動發行市政債券的工作。丁伯康認為，目前可從以下四個方面著手：一是對相關法律法規進行修改和完善，制訂和出臺相關法律法規和配套政策；二是搭建市政債券市場的基本框架，并形成自我發展、自我完善的機制；三是加快政府投資體制和其他領域的配套改革，加強投資項目的管理，提高政府工作效率和項目投資效益。四是培育和發展金融服務機構和其他專業中介機構，規范信息披露和操作程序。
（中國水網 作者：全新麗）

編輯：全新麗