建立水價決定的約束機制

時間：2006-11-14 09:22

來源：新京報

　　城市供水定價的形成因素與外部環境已經發生了很大的變化。僅僅通過《監審辦法》的出臺，未必就會使城市水價自動趨于合理。在市場經濟不斷發展的今天，還需要相關配套性政策的制定與完善，使城市供水的定價機制趨于合理化。

　　近日，國家發改委接連出臺了兩個文件，一是《價格監督檢查工作“十一五”指導意見》，另一個是《城市供水定價成本監審辦法（試行）》（征求意見稿），兩個文件出臺的時間間隔十分緊湊，而且都提出了價格監審問題。在前一個文件中，發改委提出，要配合推進資源性產品價格改革，加強對成品油、天然氣、電、水、土地等資源性產品價格的監審，并加強非資源性壟斷行業的價格監審。在后一個文件中，提出了加強城市供水行業定價成本的監審方向。可以看出，后一個文件是對前一個文件在水資源產品價格領域的具體落實，顯示國家在壟斷行業價格監審方面邁出了重要一步。

　　供水行業具有提高價格的強烈沖動

　　近年來，許多壟斷性行業如水、電、油、運等行業不斷提出漲價要求，成為企業與居民生產生活成本上漲的一個重要推動性因素；同時，壟斷性行業超過社會其他成員的平均收入與福利水平，是引起社會收入差距擴大的重要原因。價格上漲帶來的利益再配置功能，并沒有導致行業加強管理和提高效率，卻推動這些行業產生進一步增加利潤的沖動，甚至出現像油品行業隨國際市場價格上漲而上漲、而不隨國際市場價格下降而下降的現象，也引起不少民眾的怨言與不滿。

　　水是人人都要消費的基本必需品，具有低的需求彈性，并不因為價格上漲而導致消費的大幅減少。同時，由于管線布設所具有的網絡性基礎設施特點，居民家庭使用一套用水系統比使用兩套用水系統更為經濟。因而，城市供水本身帶有自然壟斷的性質。

　　在市場化改革以后，隨著政府對行業補貼的減少，供水企業的市場主體屬性越來越強。在缺乏價格競爭的狀況下，供水企業本身易于成為價格的決定者，獲取利潤最大化最簡便、最直接的手段就是漲價。

　　在定價過程中，企業可以將調水、制水、污水處理、管道等方面的漲價計入成本，同時也將興建樓堂館所、改善辦公條件、提高福利水平等支出增加的環節攤入成本，從而使總成本不斷推升。在信息不對稱、成本不透明、管理軟約束的情況下，供水行業也會像許多壟斷性行業一樣，易于形成高成本——高福利——高價格的漲價型路徑依賴，使消費者面對不斷抬升的用水價格。

　　價格的持續上漲未必導致用水量的減少

　　由于消費者對水的剛性需求，在缺乏充分市場競爭和評判的情況下，如果沒有對壟斷行為的規制，價格的持續上漲未必導致用水量的減少，卻一定會提高供水企業的利潤與福利水平，造成一方利益增加另一方利益受損的結局，不合理地降低消費者的經濟利益。在這種情況下，需要政府站在維護社會利益的角度，對供水行業的定價行為加以規制。

　　《城市供水定價成本監審辦法（試行）》（征求意見稿），提出了衡量供水企業定價成本的財務內涵，為城市供水行業價格監審提供了政策依據。在該辦法中，明確提出城市供水成本包括制水成本、輸配成本、期間費用三個方面。與此同時，監審辦法提出了不宜納入供水定價成本的內容。比如，固定資產盤虧、報廢、毀損、閑置和出售的凈損失；滯納金、違約金、罰款和公益性捐贈；超標排污繳納的排污費；超出管理費用列支范圍而以“管理費”名義列支的各種費用；對外投資等等。此類政策性規定，都有助于政府部門加強對城市供水的成本監督與審查。

　　避免出現價格決定的“規制俘虜”

　　不過，也應該看到，城市供水定價的形成因素與外部環境已經發生了很大的變化。

　　僅僅通過《監審辦法》的出臺，未必就會使城市水價自動趨于合理。在市場經濟不斷發展的今天，還需要相關配套性政策的制定與完善，使城市供水的定價機制趨于合理化。

　　由于城市供水企業與政府部門形成一對一的監審與被監審關系，在缺乏第三方監督的情況下，難以保證規制部門和相關官員不被俘獲，成為被規制企業價格行為不規范的支持者，甚至在價格決定中結成利益共同體，為不合理定價與漲價披上合理化的外衣。

　　這就需要在供水行業監審辦法執行的同時，規范并監審政府部門與官員的行為。

　　同時，引入外部投資者，推進供水企業建立現代企業管理制度。這既可以推動供水行業的政企分開，規范政企關系；又可以形成權責明確、相對制衡的企業管理制度；同時，可以解決企業規模擴大的資金來源；還可以促使企業按照公開、透明、規范的方式披露成本信息。

　　此外，還需要建立水價成本決定的約束機制。既要進行不同城市供水定價成本的比較，對各城市供水企業的漲價行為加以約束，也可以引進有資質的外來審查者，對企業的供水成本進行抽查或再審查。

　　還可以建立公開規范的價格聽證制度。要通過吸引專業人才參與，使供水企業的定價機制與成本接受社會的監督，這可以與政府的價格規制行為形成互補關系。

　　當然，還要進一步完善相關法律法規。通過法律法規的制定與完善，依法規范企業的定價行為和政府部門的管理行為。

　　□周民良（中國社科院工業經濟研究所研究員）

編輯：全新麗

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