中國經濟時報：城市水業“制度年”里面臨眾多困惑

時間：2005-03-25 11:48

來源：中國經濟時報

３月２２日，世界水日。在京舉行的“城市水業政策與市場座談會”吸引了來自政府官員、專家、研究機構及企業的代表。
“中國的城市水業市場化改革已經走過了兩個歷程，今年步入了第三個階段－－制度建設年，在這個階段，改革的目標是完善監管體系、理順投資體制、加強公眾參與、規范競爭秩序。”與會的代表一致作出上述表述，他們認為，當前城市水業雖然進入了制度年的規范階段，但來自管理制度的困惑，水權的界定等諸多因素仍困惑著城市水業的下一步改革。
當前管理體制的困惑
會議上傳遞的信息表明，盡管城市水業的市場化改革才只有幾年時間，但在市場化過程中已經表現出了越來越多的問題與困惑。
清華大學水業政策研究中心的分析報告認為，五大困惑是當前需要徹底解決改變的。一是政府角色的轉變尚未完成；二是流域水資源管理缺位，流域水環境管理不協調；三是監管體系需要進一步完善；四是存在將統籌錯誤理解為“統一管理”；五是仍存在將市場化與私有化混淆。
清華大學水業政策研究中心主任傅濤認為，在水管理領域，國際上倡導的理念是系統水管理體制，在水資源成為國際性戰略資源的背景下產生和強化。系統水管理體制，是指以水資源為核心推進資源協調利用，人與自然協調發展為目標的管理體制。在不同的政治、經濟背景之下，系統水管理體制會表現出不同的管理模式。把“系統管理”簡單地理解為“統一管理”，理解為管理職能的一體化是對系統管理曲解。事實上，水作為重要的戰略資源的公眾必需品，其責任主體是人民政府，越是水資源稀缺，越與社會經濟關聯大，越不可能單一部門進行統一管理。如果要有統一的責任主體，那也是各級人民政府。有關部門在“統一管理”上的錯誤引導，一定程度地會擾亂了水管理體制的改革。
清華大學水業政策研究中心的報告指出，在國際上推進水業改革的風潮中，選擇私有化模式的只有英國、智利等極少數幾個國家。模式的選擇取定于各國、各地區不同的政治、經濟、文化等多種因素。不同的市場化模式需要不同的法律、政治、經濟、監管來配合。因此，水業市場化改革不等同于私有化。目前在水業改革中將市場化等同與私有化的認識很多，需要予以糾正。
水權制度的實施面臨四大制約
專家們認為，水權問題近年來伴隨中國水資源緊張而成為水資源管理領域的核心工作。傅濤認為，水權問題產生的根源在于缺水的事實。因此，當前水權制度的建立，是一條加強水資源管理的可行之路。目前水權制度實施所需要的水資源的宏觀稀缺條件已經基本滿足，但是其需要的法律保障體系卻遠未完善。在目前中國的政治和經濟體制之下，選擇什么樣的水資源管理體系，不同的政府機構有不同的觀點，而研究機構也各執一詞。
傅濤認為，總體而言，水權制度在中國的推進將受到四大因素的制約：
首先，水資源管理目前屬于中央政府權利，水資源的中央集權使大規模調水工程決策簡單而直接。這種體制利于保障國家安全，中央政府調配能力強，但政府決策的科學性保障較差。而水權制度將使中央政府權利受到制約和弱化，水資源將依托市場進行資源配置。政府將由全過程的水資源管理，變為初始水權的分配和交易規則的監管，管理力度將明顯下降。因此成為水權制度推進的一個障礙。
其次，面對水資源稀缺，以政府戰略性干預和嚴格管理為核心的節水工作也呈日益加強趨勢，國務院已經將《節約用水條例》的制定列為２００５年“一檔”立法計劃，正緊張制定中，將于年內出臺。國家是選擇以計劃用水和定額用水為特征的節約用水體系，還是選擇以水權為核心的市場體系來解決水資源危機，來保障經濟發展和戰略安全的水資源需求，成為水權制度是否在中國得以生根的決定性因素之一。在水資源成為國家戰略資源的背景下，這種選擇的答案還難以確定。
其三，從現有的水資源管理制度轉變為水權體系，由于調整了水資源管理的目標和職能，改變了管理運作方式，不是一種“水利行業管理”的簡單權利升級，而是一種公共權利的加強，政府權利的制約和削弱。如水權民主協商機制的引入，如取水設施的社會化等等，都會對相關的政府部門、事業單位和國有企業的利益分配產生影響。目前我國以水利工程為核心的水資源系統的人員隊伍相當龐大。基于市場的水權制度，對其利益集團的影響一旦顯現，將會出現巨大阻力。
其四，水權制度還受到體制不完善的制約。包括水法對“水資源所有權”的約束，以及取水證制度對交易的約束。由于水權制度減少了政府對水資源的再調控能力，因此各級用戶對初始水權設定科學性和民主性的要求，會遠高于現行的取水許可證的科學性要求。初始水權設定難度大，需要用戶的民主參與，需要科學的法律體系作保障，同時，水權交易過程也需要市場監管體系來支持。但是我國目前的法律體系與此要求差距甚大，水權交易的市場監管體系甚至未提上日程。
從目前已經被媒體廣泛宣傳的以東陽義烏水權交易案例為代表，傅濤認為，其交易還不能成為水權交易。實施是跨地域調水工程的市場體現，無論從法律上、管理上、市場上看，都不適用于水權概念。雖然具體的水資源要通過水利工程才能輸送到具體的地點，但對水資源的輸送不是水資源本身。水利引水工程要支付費用，包括工程費用和具體地點的級差租金，統稱為“取水租金”。取水租金能夠幫助實現水權但不是水權本身。
（記者唐福勇/中國經濟時報）