(三)運營單位承擔(dān)行政處罰責(zé)任后向超標(biāo)排放單位追責(zé)的實踐難點

筆者在辦理污水處理廠行政處罰案件過程中發(fā)現(xiàn)，環(huán)保部門對運營單位因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)被行政處罰的抗辯理由大多表示理解，但堅持給予行政處罰的原因除了缺乏免責(zé)的法定事由之外，另一方面就是環(huán)保部門認(rèn)為運營單位被行政處罰后可以就進(jìn)水超標(biāo)事宜向超標(biāo)排污單位追責(zé)，不會導(dǎo)致運營單位承擔(dān)更多經(jīng)濟(jì)損失。

筆者認(rèn)為，根據(jù)《水污染防治法》第九十六條“因水污染受到損害的當(dāng)事人， 有權(quán)要求排污方排除危害和賠償損失。……水污染損害是由第三人造成的，排污方承擔(dān)賠償責(zé)任后，有權(quán)向第三人追償。”和《中華人民共和國民法典》中有關(guān)侵權(quán)責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，污水處理廠追究超標(biāo)排污單位的責(zé)任具有法律依據(jù)，但存 在現(xiàn)實困難，基本不具備可操作性。

1、難以確定侵權(quán)責(zé)任主體

目前污水處理廠主要采取特許經(jīng)營的方式，通過與政府授權(quán)部門簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》接納一定區(qū)域的污水，并履行相應(yīng)的建設(shè)、運營及維護(hù)義務(wù)。即污水

處理廠并不與單獨的排污企業(yè)產(chǎn)生直接的合同關(guān)系，從而污水處理廠無論從管理權(quán)限上，還是從建設(shè)運營的成本考慮，要做到對到排入水質(zhì)源頭的監(jiān)控都具有客 觀存在的現(xiàn)實難度。根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》、《水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，目前污水處理廠主要在其紅線范圍內(nèi)的進(jìn)水口處設(shè)置污染源監(jiān)控設(shè)備，對匯入污水處理廠的全部進(jìn)水進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)控。當(dāng)上游排污單位將超標(biāo)廢水排入污水管網(wǎng)導(dǎo)致出水超標(biāo)時，由于污染物的混合以及出水反應(yīng)的滯后性，污水處理廠僅 通過進(jìn)水污染物指標(biāo)的變化要及時、準(zhǔn)確地推測出直接責(zé)任主體無疑是困難的。

另一方面，即使運營單位可以確認(rèn)超標(biāo)排污單位，但由于運營單位不具有環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)限，難以對超標(biāo)排污單位的違法行為進(jìn)行證據(jù)保全，更無法在訴訟過程中溯源，且法庭是否認(rèn)可運營單位自行取得的超標(biāo)排污證據(jù)也值得商榷。

2、難以證明超標(biāo)排放單位與污水處理廠出水超標(biāo)的因果關(guān)系

即使確定了超標(biāo)排污單位，一方面由于進(jìn)水口匯集了眾多單位排放的污水，且排污口到進(jìn)水口存在一定物理距離，運營單位難以證明進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)情形、水質(zhì)超標(biāo)程度與超標(biāo)排污行為之間存在必然因果關(guān)系;另一方面，誠如前文所述，出水超標(biāo)因素復(fù)雜，運營單位要證明進(jìn)水超標(biāo)是出水超標(biāo)的唯一原因存在較大困難。

3、賠償金額的支持范圍存在不確定性

污水處理廠因“進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)”被行政處罰的主要的損失包括：行政罰款、工藝或設(shè)施的毀損修復(fù)費用、特許經(jīng)營違約損失、增值稅退稅損失，以及環(huán)境保護(hù)稅損失等。這些損失能否在侵權(quán)之訴中得到支持存在較大不確定性， 尤其是不予退返的增值稅和環(huán)保稅補(bǔ)繳造成的損失，在目前的司法判例中，由于增值稅退稅利益與污水處理廠未來三年的營業(yè)收入掛鉤，有可能被法院認(rèn)為其不具備可得利益損失明確、具體、可預(yù)見性的標(biāo)準(zhǔn)從而不被支持。而且即便被支持，如此高額的賠償，一方面取決于法官的自由裁量權(quán)，還要充分考慮排污方的執(zhí)行能力。

綜上，按照目前的環(huán)保監(jiān)管模式，在缺乏環(huán)保部門對超標(biāo)排污行為進(jìn)行行政處罰前提下，污水處理運營單位通過民事訴訟在向超標(biāo)排污方提起侵權(quán)之訴，要做到責(zé)任主體的明確和因果關(guān)系的證明絕非易事，如在耗費大量時間、人力、經(jīng)濟(jì)成本后仍不能達(dá)到挽回大部分損失的目的，對于運營單位而言得不償失，這也是甚少出現(xiàn)污水處理企業(yè)因此向排污方追責(zé)案例的重要原因。

確立進(jìn)水超標(biāo)作為出水超標(biāo)免責(zé)事由的相關(guān)建議

筆者以為，進(jìn)水超標(biāo)作為出水超標(biāo)行政處罰免責(zé)事由雖然具備法理基礎(chǔ)，但應(yīng)用于司法實踐中必須明確免責(zé)事由確立條件，避免濫用免責(zé)事由對水環(huán)境保護(hù)的不利影響。

(一)對《水污染防治法》進(jìn)行立法解釋，明確法律適用依據(jù)

《水污染防治法》第五十條：向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放水污染物，應(yīng)當(dāng)符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，應(yīng)當(dāng)對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。

環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)和水量進(jìn)行監(jiān)督檢查。

筆者認(rèn)為，該條三款規(guī)定具有明顯的因果遞進(jìn)關(guān)系，即首先要求向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放的水污染物應(yīng)當(dāng)符合排放標(biāo)準(zhǔn)，從而要求城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位應(yīng)對其出水水質(zhì)負(fù)責(zé)，所以環(huán)保主管部門應(yīng)當(dāng)對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)和水量進(jìn)行監(jiān)督檢查。只有將三款規(guī)定整體理解，才符合污水處理的行業(yè)特征及運營邏輯。然而在行政執(zhí)法及司法實踐中，均單一的引用該條第二款規(guī)定，而完全忽視第一款規(guī)定，筆者認(rèn)為該種理解方式是有悖于立法本意和行業(yè)特性。

目前對于《水污染防治法》的適用尚未有明確的法律解釋，環(huán)境保護(hù)主管部門依據(jù)自身的理解和行政執(zhí)法需要出臺了諸多的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，甚至按 照環(huán)保部的相關(guān)答復(fù)意見指導(dǎo)行政執(zhí)法。筆者認(rèn)為除法律法規(guī)明確授權(quán)環(huán)境保護(hù)主管部門制定相關(guān)實施辦法或細(xì)則之外，對于法律的適用不宜由做出行政處罰的機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第四十五條規(guī)定，法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會，環(huán)保部門并沒有法律解釋權(quán)限，在司法裁判中其法律效力是值得商榷的，鑒于該條規(guī)定的理解是確立解決進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)免責(zé)事由的法律基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為非常有必要推進(jìn)對該條款的立法解釋。

(二)引入第三方評價機(jī)制作為污水處理廠從輕、減免或免除行政處罰的依據(jù)

進(jìn)水超標(biāo)作為污水處理廠免除出水超標(biāo)責(zé)任的關(guān)鍵在于進(jìn)水超標(biāo)與出水超標(biāo)之間因果關(guān)系的證明，生態(tài)環(huán)境部《通知》中首次明確了可以通過行業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境部門對因果關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定從而作為從輕或減輕行政處罰的依據(jù)4，

但該規(guī)定仍然沒有跳出“污水處理廠不予免責(zé)”的桎梏，而監(jiān)管部門作為因果關(guān) 系的認(rèn)定主體其專業(yè)性和公正性也值得商榷。因此，要解決這個問題，同時避免污水處理廠自證清白的弊端，保證證明過程和結(jié)果的合法有效性，筆者建議可以引入第三方評估鑒定機(jī)制，由有資質(zhì)的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行以下評估鑒定分析：

編輯：陳偉浩