另外，有些PPP項目雖然沒有政府資本金注入，但是使用了政府補助或貸款貼息的，也屬于《政府投資條例》相關條款規(guī)范的范圍，對其可行性論證和及決策程序，筆者認為應該根據(jù)具體情況而定。

對于政府采取資本金注入方式投資建設的PPP項目，發(fā)改部門或者其他有關部門應當根據(jù)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、相關領域專項規(guī)劃、產業(yè)政策等，從下列方面對項目進行審查，作出是否批準的決定：

(一)項目建議書提出的項目建設的必要性;

(二)可行性研究報告分析的項目的技術經濟可行性、社會效益以及項目資金等主要建設條件的落實情況;

(三)初步設計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復以及國家有關標準和規(guī)范的要求;

(四)依照法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定應當審查的其他事項。

意味著政府采取資本金注入方式投資建設的PPP項目，在獲得發(fā)改部門或者其他有關部門批準項目建議書、可行性研究報告審批通過后，方可開展PPP實施方案審查、社會資本遴選等后續(xù)工作，另外，初步設計還需獲得批準。

如果屬于國務院規(guī)定應當審批開工報告的重大政府投資項目，應按照規(guī)定辦理開工報告審批手續(xù)后，方可開工建設。

2、實行核準制的PPP項目

根據(jù)《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》規(guī)定，實行核準管理的項目，是指企業(yè)在中國境內投資建設的，在政府核準的投資項目目錄范圍內的關系國家安全、涉及全國重大生產力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等固定資產投資項目。PPP項目如果屬于列入《政府核準的投資項目目錄》的企業(yè)投資項目，亦應按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》規(guī)定，實行核準管理。

PPP項目公司在辦理項目核準手續(xù)時，應當向核準機關提交項目申請書。項目申請書應當包括下列內容：

(一)企業(yè)基本情況;

(二)項目情況，包括項目名稱、建設地點、建設規(guī)模、建設內容等;

(三)項目利用資源情況分析以及對生態(tài)環(huán)境的影響分析;

(四)項目對經濟和社會的影響分析。

法律、行政法規(guī)規(guī)定辦理相關手續(xù)作為項目核準前置條件的，企業(yè)應當提交已經辦理相關手續(xù)的證明文件。

但可能存在的沖突時是，實行核準制管理的PPP項目，根據(jù)目前的PPP項目慣常操作程序，最早應當是已經批復的實施方案中已確定全部由社會資本投資建設的PPP項目，具體辦理核準程序應該是在社會資本已經中標并設立項目公司后，由項目公司向核準機關提交項目申請書辦理項目核準手續(xù)，在核準的同時開展(是否適宜采用PPP模式)可行性論證和(實施方案)審查，均已為時過晚。單獨開展(項目是否適宜采用PPP模式)可行性論證和(實施方案)審查，比較符合實際。

3、實行備案制的PPP項目

根據(jù)《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》規(guī)定，對于政府核準的投資項目目錄規(guī)定以外的企業(yè)投資的固定資產項目，實行備案管理。除國務院另有規(guī)定的，實行備案管理的項目按照屬地原則備案，備案機關及其權限由項目所在地的省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市人民政府規(guī)定。對于實行備案制的企業(yè)投資項目，擬采用PPP模式的，要嚴格論證項目可行性和PPP模式必要性，要單獨開展可行性論證和(實施方案)審查。

PPP項目公司應當在開工建設前通過在線平臺將下列信息告知備案機關：

(一)企業(yè)基本情況;

(二)項目名稱、建設地點、建設規(guī)模、建設內容;

(三)項目總投資額;

(四)項目符合產業(yè)政策的聲明。

備案機關收到本條第一款規(guī)定的全部信息即為備案;企業(yè)告知的信息不齊全的，備案機關應當指導企業(yè)補正。

《通知》明確規(guī)定：未依法依規(guī)履行審批、核準、備案及可行性論證和(實施方案)審查程序的PPP項目，為不規(guī)范項目，不得開工建設。

《通知》同時強調了上位法《政府投資條例》和《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》對于固定資產投資項目的審核備要求，明確規(guī)定“不得以實施方案審查等任何形式規(guī)避或替代項目審批、核準、備案，以及可行性論證和審查程序”。

四、 PPP項目實施方案要嚴格審核

國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、人民銀行于2015年4月25日發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》(以下簡稱“25號令”)第九條規(guī)定，縣級以上人民政府有關行業(yè)主管部門或政府授權部門可以提出特許經營項目實施方案，并規(guī)定特許經營項目實施方案應當包括以下內容：

(一)項目名稱;

(二)項目實施機構;

(三)項目建設規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產品或公共服務的標準等基本經濟技術指標;

(四)投資回報、價格及其測算;

(五)可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務質量效率的分析估算等;

(六)特許經營協(xié)議框架草案及特許經營期限;

(七)特許經營者應當具備的條件及選擇方式;

(八)政府承諾和保障;

(九)特許經營期限屆滿后資產處置方式;

(十)應當明確的其他事項。

《通知》規(guī)定嚴格PPP項目的實施方案審核，但對實施方案包括的內容沒有明確規(guī)定。對于PPP項目實施方案的審核方式，《通知》鼓勵各地建立PPP項目實施方案聯(lián)審機制。這應該是延續(xù)了發(fā)改委一貫倡導的項目方案聯(lián)評聯(lián)審思路，25號令規(guī)定項目提出部門依托本級人民政府依法建立的部門協(xié)調機制，會同發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關部門對特許經營項目實施方案進行審查，經各部門審查認為實施方案可行的，由相關各部門根據(jù)職責分別出具書面審查意見，項目提出部門再綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授權部門審定特許經營項目實施方案。這種做法目前基本是各地認同的實操措施，有利于各部門提前介入并把項目可能涉及的公共管理問題在項目方案確定前提出并尋找解決辦法。

編輯：王媛媛