環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)模式，是環(huán)境綜合服務(wù)領(lǐng)域的一種商業(yè)模式，指合同雙方以環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善為目標(biāo)，以合同形式約定雙方的環(huán)境服務(wù)效果關(guān)系，并按經(jīng)考核的環(huán)保成效支付服務(wù)費(fèi)用的合作方式。京都律師事務(wù)所高級(jí)合伙人資深PPP、證券、并購(gòu)法律專家劉敬霞在2016（第十四屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，現(xiàn)場(chǎng)介紹并發(fā)布環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同參考文本及編制指南1.0版本。劉敬霞認(rèn)為，以環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同模式和PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目都是通過效果驅(qū)動(dòng)的，需要環(huán)境領(lǐng)域各類主體，包括資本、環(huán)境產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，甚至咨詢公司，包括律師事務(wù)所，都要圍繞績(jī)效進(jìn)行專業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)新。資本雖然是撬動(dòng)PPP項(xiàng)目和環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目的核心因素，歸根結(jié)蒂還要依賴技術(shù)和管理，金融資本+產(chǎn)業(yè)智本可能是達(dá)成效果的最佳組合。

以下內(nèi)容根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)言整理，未經(jīng)發(fā)言人審閱：

環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同是環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)模式的落地路徑和措施。

首先從政府的規(guī)范性文件來講，它通過三個(gè)文件來源構(gòu)成了演化過程。6年前，環(huán)保部科技司的課題中提出，應(yīng)該通過合同環(huán)境服務(wù)的模式，對(duì)環(huán)境治理的績(jī)效進(jìn)行考核。在2011年4月環(huán)保部在《環(huán)境系統(tǒng)促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》當(dāng)中首先提出了合同環(huán)境服務(wù)的概念；在2014年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》當(dāng)中又提出了采用環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)的方式引入第三方治理，環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)模式首次進(jìn)入了國(guó)務(wù)院的文件；2015年12月，環(huán)保部辦公廳《關(guān)于推薦第五批環(huán)境服務(wù)業(yè)試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》當(dāng)中提出環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)模式是四類試點(diǎn)項(xiàng)目之一，政府的目標(biāo)是通過引入環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)的模式能探索建立依效付費(fèi)機(jī)制和效益共享機(jī)制。

另一方面是民間力量推動(dòng)。在2010年的時(shí)候，傅濤老師提出了環(huán)境綜合服務(wù)業(yè)概念，隨后，我們?cè)谥袊?guó)通用成立相應(yīng)的小組做多次的交流探討，當(dāng)時(shí)倡導(dǎo)政府基于環(huán)境保護(hù)的需求，追求環(huán)境改善的效果目標(biāo)，從而與具有環(huán)境綜合服務(wù)能力的環(huán)境服務(wù)商用簽訂合同的方式提供綜合性的解決方案和系統(tǒng)服務(wù)。基于政府與民間合力推動(dòng)打下的良好基礎(chǔ)，從而成就了今天的課題。 

環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)模式的界定 

環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)模式是環(huán)境綜合服務(wù)領(lǐng)域的一種商業(yè)模式，指合同雙方以環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善為目標(biāo)，用合同的形式約定雙方的環(huán)境服務(wù)效果關(guān)系，并按照經(jīng)過考核的環(huán)保成效支付費(fèi)用。

環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同模式，適用范圍包括以下幾個(gè)方面：污水處理項(xiàng)目，污泥處理處置項(xiàng)目，垃圾處理項(xiàng)目，生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，區(qū)域環(huán)境綜合整治項(xiàng)目，廢物資源綜合利用項(xiàng)目以及工業(yè)污染第三方治理項(xiàng)目。每個(gè)項(xiàng)目都有自己的特點(diǎn)和邊界，正因?yàn)樘攸c(diǎn)不一樣，所以我們?cè)谧鲰?xiàng)目的過程中，必須找到一個(gè)靶子，把合同的邏輯關(guān)系準(zhǔn)確表達(dá)下去。于是，我們以區(qū)域水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目為例來做參考寫的文本。這個(gè)參考文本，具體適用的時(shí)候，可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。

環(huán)境績(jī)效服務(wù)項(xiàng)目，根據(jù)其經(jīng)濟(jì)特性有三類，一是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，由使用者付費(fèi)，收費(fèi)能夠覆蓋項(xiàng)目的投資成本和收益的項(xiàng)目。比如說工業(yè)領(lǐng)域的第三方治理，因?yàn)橹黧w是企業(yè)，是有具體的付費(fèi)者。第二是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，有一定的收費(fèi)基礎(chǔ)，但是收費(fèi)不足以覆蓋全部的投資成本和收益，同時(shí)需要政府進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)助，或者用其他資源進(jìn)行補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目，比如垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，有一定的收入。第三是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，指公益性項(xiàng)目，缺乏使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)，主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本獲得項(xiàng)目的收益。比如說黑臭水體治理項(xiàng)目。以上對(duì)應(yīng)的也是環(huán)境績(jī)效服務(wù)項(xiàng)目的三種投資回報(bào)來源。

環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)模式最終載體是環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同，必須有法律依據(jù)。環(huán)境績(jī)效合同是無名合同，因此需要根據(jù)項(xiàng)目情況量身定制。環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同主要的法律依據(jù)首先是合同法，在環(huán)境領(lǐng)域，要考慮環(huán)境保護(hù)法，如果對(duì)水領(lǐng)域的項(xiàng)目，要考慮水污染防治法和水污染防治法的實(shí)施細(xì)則，以及水法和水十條。從政府做主體的角度來說，首先要考慮程序，國(guó)務(wù)院發(fā)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，以及《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，還有財(cái)政部和發(fā)改委制定的一些規(guī)定，另外從更高的法律位階來講還有政府采購(gòu)法和實(shí)施條例、招投標(biāo)法和實(shí)施條例。還有一些其他的規(guī)范性文件也是法律依據(jù)。

環(huán)境服務(wù)商招選機(jī)制，首先倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不能一對(duì)一直接簽約，要履行一個(gè)程序，方式共有五個(gè)，分別為：有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來源采購(gòu)。

環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同要落地，首先要考慮跟誰(shuí)簽合同。對(duì)于環(huán)境績(jī)效合同的主體甲方，如果是政府的項(xiàng)目，就是政府的主管部門，如現(xiàn)在的特許經(jīng)營(yíng)管理辦法和PPP辦法當(dāng)中的實(shí)施機(jī)構(gòu)。第三方治理的工業(yè)污染，通常指有污染減排責(zé)任的企業(yè)。乙方也分不同情況，有的情況環(huán)境服務(wù)商會(huì)設(shè)立項(xiàng)目公司，有的情況環(huán)境服務(wù)商因?yàn)轫?xiàng)目體量比較小，環(huán)境服務(wù)商可能自己做。

 環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同，涉及的范圍非常廣，它還是多元主體的項(xiàng)目，因此，需要根據(jù)合同的主體和合同的法律關(guān)系進(jìn)行合同的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同是一個(gè)體系，不是單一的合同能夠解決。合同結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)主要有兩類。一類是兩級(jí)結(jié)構(gòu)，這種情況下，操作方式就是政府和中標(biāo)環(huán)境服務(wù)商草簽合同，項(xiàng)目公司設(shè)立以后，由項(xiàng)目公司概括承接中標(biāo)環(huán)境服務(wù)商的權(quán)利和義務(wù)，把合同接過來。項(xiàng)目公司為了履行環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同，要提供融資、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理，還有設(shè)備、貨物，還有其他服務(wù)，與供應(yīng)商簽訂合同。另一類是三級(jí)結(jié)構(gòu)。現(xiàn)在許多合同把政府、中標(biāo)的環(huán)境服務(wù)商和項(xiàng)目公司三方都放在一個(gè)合同里，合同不能達(dá)到項(xiàng)目公司與中標(biāo)的環(huán)境服務(wù)商風(fēng)險(xiǎn)隔離的目的，導(dǎo)致主體間關(guān)系混亂。政府通過招標(biāo)或者采購(gòu)方式，確定了環(huán)境服務(wù)商，要簽合同，這個(gè)合同主是要明確出資責(zé)任和融資支持的責(zé)任，還要有對(duì)項(xiàng)目公司技術(shù)和管理的支持。這個(gè)合同主要約定這些內(nèi)容。在項(xiàng)目公司設(shè)立以后，由政府的主管部門和項(xiàng)目公司再簽訂環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同，這跟過去做BOT項(xiàng)目的時(shí)候會(huì)有一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，還有一個(gè)服務(wù)協(xié)議，結(jié)構(gòu)一樣。第三級(jí)結(jié)構(gòu)和前面的兩級(jí)結(jié)構(gòu)中項(xiàng)目公司與供應(yīng)商簽的相同。

 環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同，針對(duì)的項(xiàng)目類型可以分兩大類。一類是存量項(xiàng)目，一類是新建和改擴(kuò)建項(xiàng)目。存量項(xiàng)目，從項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)開始做起，偏重于績(jī)效，運(yùn)營(yíng)績(jī)效的服務(wù)。新建和改擴(kuò)建的項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目的情況，有的情況下項(xiàng)目投資方或者項(xiàng)目公司擁有產(chǎn)權(quán)，有的情況只有運(yùn)營(yíng)的權(quán)利和義務(wù)，這種情況下就不擁有項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)。有的項(xiàng)目要移交，有的項(xiàng)目不需要移交。以BOT項(xiàng)目為例，這種模式的投資，實(shí)際上BOT是帶融資的。現(xiàn)在政府把環(huán)境服務(wù)商鏈條延伸，包括設(shè)計(jì)，甚至延伸到更往前一些的項(xiàng)目前期工作，從項(xiàng)目基礎(chǔ)條件的調(diào)查，以及項(xiàng)目方案的設(shè)計(jì)，都包括在內(nèi)。通常情況下，項(xiàng)目并不是都是經(jīng)典的模型，可以加以靈活組合。

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 環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同的四點(diǎn)要素

環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同我們要關(guān)注四點(diǎn)因素，即：第一我們?yōu)槭裁礃拥沫h(huán)境服務(wù)，第二我們提供什么樣的服務(wù)，第三績(jī)效到底怎么設(shè)立，怎么考核，第四就是圍繞收費(fèi)機(jī)制設(shè)計(jì)。

圍繞4個(gè)核心因素，合同當(dāng)中至少要包括以下主要關(guān)鍵的內(nèi)容：第一個(gè)就是服務(wù)范圍，這個(gè)指物理和空間概念的范圍。服務(wù)范圍有的情況是非常模糊的，首先我們要把物理和空間的服務(wù)范圍確定在合同當(dāng)中；第二個(gè)方面在服務(wù)范圍內(nèi)，要有環(huán)境的現(xiàn)狀描述，比如說黑臭水體，包括流域河道治理，我們是多長(zhǎng)的河，兩邊包括什么，對(duì)它的現(xiàn)狀要做完善的描述，因?yàn)檫@個(gè)跟績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)直接掛鉤，包括污染負(fù)荷；第三對(duì)合作期限加以約定，因?yàn)楹贤怯衅诘模皇菬o期限的；第四對(duì)政府的需求要加以描述，同時(shí)對(duì)提供的服務(wù)內(nèi)容，主要從污染控制、減排、包括整治方案和整治措施方面加以約定；第五項(xiàng)目投資來源和資產(chǎn)權(quán)屬。有的項(xiàng)目要全部投資，有的項(xiàng)目不投資，還要約定投資的項(xiàng)目是否有產(chǎn)權(quán)，大量的項(xiàng)目政府都是把土地?zé)o償給你使用，沒有土地權(quán)屬，地面建筑是沒有辦法得到房產(chǎn)證的。第六環(huán)境服務(wù)的目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)體系。環(huán)境服務(wù)的目標(biāo)是什么，包括績(jī)效指標(biāo)體系怎么設(shè)計(jì)。第七投資怎么回收，收益怎么得到，之所以講到收費(fèi)機(jī)制，因?yàn)槭嵌喾秶鄠€(gè)主體，這種情況下，政府必須有協(xié)調(diào)機(jī)制，合同對(duì)政府的保障措施要加以約定。另外，要有一般合同的其他通用內(nèi)容等。 

環(huán)境績(jī)效指標(biāo)如何設(shè)定

對(duì)環(huán)境績(jī)效指標(biāo)是圍繞環(huán)境績(jī)效目標(biāo)來的，要以合同形式加以約定，如分幾個(gè)階段和期限設(shè)定達(dá)到的目標(biāo)。績(jī)效指標(biāo)是一個(gè)體系，只是包括四個(gè)指標(biāo)體系，第一是環(huán)境設(shè)施運(yùn)行效果指標(biāo)；第二方面就是環(huán)境質(zhì)量的改善指標(biāo)，質(zhì)量改善是最重要的指標(biāo)，包括現(xiàn)在大家看到的黑臭水體的問題；第三是公眾滿意度指標(biāo)，這個(gè)必須參加到環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同當(dāng)中；第四要有長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)指標(biāo)，比如環(huán)境服務(wù)商建立的環(huán)境績(jī)效持續(xù)改善制度體系、保障設(shè)施全生命周期運(yùn)行的措施。環(huán)境服務(wù)商運(yùn)營(yíng)設(shè)施過程當(dāng)中，要建立相應(yīng)的制度，要從常態(tài)化的角度去考慮。

設(shè)定績(jī)效指標(biāo)目的是考核，所以考核要有監(jiān)測(cè)，要有績(jī)效和監(jiān)測(cè)的報(bào)告系統(tǒng)。績(jī)效指標(biāo)的考核程序與方法也需要設(shè)定，依效付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要做明確約定，達(dá)到60分怎么付費(fèi)，80分怎么付費(fèi)。環(huán)境績(jī)效考核還是一個(gè)激勵(lì)機(jī)制，目前，我們考慮更多的是處罰機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)往往很難得到，尤其是收益性獎(jiǎng)勵(lì)很難得到的。

環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)模式中，收費(fèi)機(jī)制是一個(gè)非常核心的機(jī)制，核心原則是依效付費(fèi)。具體收費(fèi)方式上，有兩種收費(fèi)方式，一是一部制收費(fèi)，現(xiàn)在大量的項(xiàng)目是一部制收費(fèi)，這里面把投資和建設(shè)的費(fèi)用，與運(yùn)營(yíng)維護(hù)的費(fèi)用全部放在一起考核支付。二是對(duì)有建設(shè)內(nèi)容的項(xiàng)目來講，采用兩部制收費(fèi)，首先設(shè)施建起來以后，只要能夠竣工驗(yàn)收通過并具備可用性，政府首先要對(duì)工程建設(shè)投資用一定的方式加以確認(rèn)，直接進(jìn)行考核，而且這個(gè)工程可用性費(fèi)用，通常情況下確定以后，在整個(gè)合同期限內(nèi)不做調(diào)整。第二是運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效指標(biāo)和對(duì)應(yīng)的運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)，這個(gè)可以在合同當(dāng)中約定，在運(yùn)營(yíng)期根據(jù)單價(jià)和調(diào)價(jià)公式進(jìn)行調(diào)整。

環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同的模式和PPP模式存在重合的關(guān)系，也有差異。 

環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同的模式，實(shí)際上和PPP模式存在重合的關(guān)系。但它們之間也有差異，差異表現(xiàn)在，第一，合同主體不完全相同，環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同當(dāng)中，主體（甲方）既可以是政府，也可以是企業(yè)，但是PPP合同當(dāng)中，甲方不能是企業(yè)。合作期限也不一樣，財(cái)政部有明確的規(guī)定，PPP項(xiàng)目不少于10年不長(zhǎng)于30年，環(huán)境績(jī)效服務(wù)合同可以適當(dāng)靈活。

 無論是以環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)模式實(shí)施的項(xiàng)目，還是以PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，它的發(fā)展趨勢(shì)都是效果驅(qū)動(dòng)。這就需要環(huán)境領(lǐng)域各類主體，包括資本、環(huán)境產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，甚至咨詢公司，包括律師事務(wù)所，都要圍繞績(jī)效進(jìn)行專業(yè)領(lǐng)域和能力的創(chuàng)新。資本雖然是撬動(dòng)PPP項(xiàng)目和環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目的核心因素，說到效果還得依賴技術(shù)和管理。我認(rèn)為金融資本+產(chǎn)業(yè)智本可能是達(dá)成效果的最佳組合。

以下附劉敬霞律師演講PPT原文：

編輯：陳丹丹