薛濤報告實錄：從長江大保護看水務行業發展的困局和破局

時間：2019-05-05 10:07

來源：E20數據中心、E20水業研究中心

作者：安志霞、井媛媛

據E20研究院《中國污泥處理處置行業市場分析報告》數據顯示，2018年11省市污泥產生量達到1975萬噸，已運營無害化處置規模3.27萬噸/日，無害化處置率達到60%左右，高于全國整體水平。預計現在至“十四五”末期，污泥的整體市場規模或將超過600億元。(包括投資及運營)。具體分析可以參考我們的污泥市場報告。

環衛是個得益于PPP而市場化較晚啟動的大市場。伴隨城市整體環境衛生面貌改善，環衛支出越來越多。根據我們對垃圾分類的研究，如果完成全國范圍內的垃圾分類，環衛運營規模還要成倍，其中包括分類之后的后端垃圾處理處置設施的完善以及現有濕垃圾的處理設施的投運，都需要更多的資金投入。

伴隨著城市化的要求以及垃圾焚燒廠的逐漸開運，預計現在至“十四五”末期，生活垃圾市場存在800億新建規模和800億總運營規模。

2018年長江經濟帶市政環境治理能夠實現資產化和運營價值的項目規模大概在2200億左右，2025年要達到長江大保護的治理要求，則所需資金至少翻一倍，這些都是政府需要支出的情況。

3、錢從哪里來

那么以如此龐大的市政環境治理需求為例，面對如此巨大的資金需求量，錢從哪里來?因為地方政府為環境治理的主要責任主體，E20研究院特繪制了E20地方政府統籌環保財政收入圖譜，試圖從政府端識別地方政府環境治理的收入來源。

在介紹圖譜之前，首先簡要回顧財政預算史。1994年我國開始分稅制改革，并引入稅收返還和轉移支付制度;轉移支付又被劃分為一般性轉移支付、專項轉移支付。其中，一般性轉移支付，地方政府可以按照相關規定統籌安排和使用;對于專項轉移支付，地方政府需按規定用途使用。2011年，隨著財政部要求將預算外資金管理的收入全部納入預算管理，財政預算體系形成了財政預算“四本賬”：公共財政預算收支(或一般公共預算收支、公共預算收支)、政府性基金預算收支、國有資本經營預算收支以及社保基金預算收支。從財政列支項目的具體名稱觀察，與環保相關的財政預算收支主要體現在公共財政預算收支、政府性基金預算收支兩本賬。

E20地方政府統籌環保財政收入圖譜即立足于地方政府，將地方政府可統籌使用的環保財政收入來源作為切入點，深入分析地方政府環保治理可能的資金來源。

先從一般公共預算收入賬本算起。一般公共預算收入由稅收收入和非稅收收入構成，從中央與地方角度，又可分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。在這個賬本中，中央通過稅收返還和中央轉移支付與地方產生聯系。在地方政府稅收層面，城市建設維護稅、水資源費(已并入資源稅)與稅收直接相關。另外，環境保護稅為新增加的地方稅種，且在該稅種設立之初，被明確列為地方稅。盡管中央可以通過稅收返還地方，而稅收返還科目中并未涉及城市建設維護稅和資源稅，也就是說地方一般公共預算收入中兩項稅收相關部分即為地方政府可以直接用于環保的部分。污水處理費并未出現在該賬本中，與污水處理費在全國開征情況不同，垃圾處理費僅在部分地區實施且不同地區計入財政賬本的不同，此類征收暫且被忽略不計。環境保護稅通過對大氣污染物、噪聲、固體廢物、水污染物進行征收，面對不同種類具有不同的征收標準。

在地方一般公共預算賬本的另外一個組成部分中，中央通過稅收與非稅收所形成的中央公共預算收入，借助中央轉移支付形式(一般轉移支付、專項轉移支付)對地方財政支出進行調控。與中央專項轉移支付的指定用途不同，因為中央一般轉移支付并未指明具體用途進而對地方政府形成使用用途明確限定，因此在分析地方政府可統籌使用的環保收入中并未將該部分考慮在內。

總體而言，在一般公共預算具體科目中，地方政府可以統籌用于支付環保的收入來源包含：地方本級一般公共預算中的城市建設維護稅和資源稅、2018年新開征的環境保護稅、中央專項轉移支付，三項合并形成地方政府統籌用于支付環保的收入來源。

根據中國城市建設統計年鑒、中國城鄉建設統計年鑒數據，借助供排水、垃圾環衛占比城市總維護建設支出比例測算，歷年城市建設維護稅中大約15%用于支持市政環境基礎設施支出(含環衛)，并按比例作為此類稅收中環保支出的主要來源。而在費改稅調整中，水源費被并入與資源稅，按照歷年水資源費與資源稅的歷史比值，測算環保可能的相關支出數字。將測算后的兩項稅收中的相關環保類作為稅收收入來源，則發現，即使加上2018年的新征收的環境保護稅，環保相關的年稅收總計也不足1000億元。

將中央專項轉移中與環保相關的支出進行分類后發現，大概包含5類，分別為大氣、水體、管網(含海綿城市及地下管廊)、農村環境、農業(水系整治及資源生態保護);特別指出，近幾年在中央專項轉移支付基建支出科目中也有環保相關支出，并未在此特意列明。數據分析分項總額及結構性占比趨勢如圖所示。

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編輯：趙凡

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