歐盟《飲用水指令》給德國水管理的立法和行政以及供水企業(yè)帶來了很大挑戰(zhàn)，甚至是一種根本性轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變其實早就源自1980年頒布的《飲用水指令》[23]。歐盟法規(guī)定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，并要求增強飲用水供應(yīng)的行動能力，在許多地區(qū)只能通過昂貴的供水技術(shù)才能遵守規(guī)定要求。遺憾的是，盡管歐盟也擁有可為實現(xiàn)此目標(biāo)所需的環(huán)境法和農(nóng)業(yè)法上的法律機制，但總體上還沒能得到充分利用[13]。尤其是體現(xiàn)在地下水的硝酸鹽污染方面，仍然有大約15%作為飲用水水源的地下水被檢出其高于50 mg/L的限值[24]。盡管歐盟《硝酸鹽指令》對經(jīng)營主體的肥料管理人具有強制執(zhí)行力，是治理地下水和地表水中的硝酸鹽污染問題的有效手段，但仍留有較大漏洞：在其范圍上僅涉及所謂的“經(jīng)濟肥料”而不包括交易肥料[25]，對此很難予以監(jiān)管，因為至少在德國還沒有將“交叉性義務(wù)”(農(nóng)業(yè)法上規(guī)定的保護其他利益的規(guī)范義務(wù)，如對環(huán)境的保護)與農(nóng)業(yè)補貼的直接支付相互銜接。而且對農(nóng)業(yè)監(jiān)管的核心權(quán)限也在歐盟層面，因此很有必要性且也只有在歐盟層面上才能更好協(xié)調(diào)促進環(huán)境和農(nóng)業(yè)之間部門政策，對此歐盟可以做得更多[26-27]。相對的，歐盟對農(nóng)藥污染領(lǐng)域的監(jiān)管是較成功的，主要因為歐盟層面上有嚴(yán)格的農(nóng)藥許可。在地下水里的農(nóng)藥超標(biāo)現(xiàn)象持續(xù)回落，但在德國現(xiàn)在仍約有5%地下水超標(biāo)[24]。

　　三、在德國法層面的法律發(fā)展

　　（一）概況

　　在對歐盟水法概覽的基礎(chǔ)上，重點介紹與歐盟法規(guī)定不同的德國市政水務(wù)管理法律框架的發(fā)展。首先，介紹飲用水供應(yīng)和污水處理領(lǐng)域的組織機構(gòu)方面的法律發(fā)展。對此還就引入更多競爭機制和私有化簡單加以討論；其次，概述《水法》的歷史和州水法的影響力，尤其是在2006聯(lián)邦制改革后的格局；然后，介紹污水法律的發(fā)展，也包括污泥問題；最后論及保障飲用水供應(yīng)法律的發(fā)展。其中也會涉及經(jīng)濟性措施的發(fā)展，尤其是通過水使用相關(guān)稅費的調(diào)控。

　　（二）供水保障和污水處理的組織體系

　　《水法》明確規(guī)定，公共水供應(yīng)和污水處理作為民生保障以及公共任務(wù)(第50條和第56條)；對此權(quán)限又由州法做進一步規(guī)定，這個任務(wù)通常由基層政府以及為此而建的公共專業(yè)聯(lián)合會負(fù)責(zé)。此外，《水法》第50條也明確規(guī)定，為長期保障飲用水供應(yīng)，公共供水的取水必須優(yōu)先考慮從本區(qū)域水資源補給。

　　1.  對集中式和分散式水務(wù)的法律規(guī)定

　　各州地方組織法授權(quán)基層政府，可通過行政規(guī)章規(guī)定公共水供應(yīng)的強制接入和使用，而對污水處理，《水法》第55條第1款第2項卻只作了補充性規(guī)定，即通過分散式處理設(shè)施處理生活污水也符合公共利益。基層政府必須對此進行審查，強制接入和使用是否符合公共福祉，以及在特殊情形下是否有必要給予分散式解決方案一定空間[28]。對此，部分州對《水法》有特殊規(guī)定，如《薩克森水法》第57條第1款第1項規(guī)定，在集中居住區(qū)域外的建筑，不能實現(xiàn)經(jīng)濟上合理可行的集中式接入時，基層政府沒有保障義務(wù)。

　　立法積極動向表明，自我保障和分散式污水處理仍(尤其是從人口變化角度來說)具有現(xiàn)實意義。但集中式供水和排水設(shè)施顯然占絕對主導(dǎo)：在德國99%家庭接入公共供水網(wǎng)，95%家庭接入市政排水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施[24]。在人口變化趨勢下，分散式解決方案將來是否重新獲得重視，仍有待觀察。而當(dāng)下，尤其是在德國一些人口稀少地區(qū)，對基層政府是否必須提供集中式供水和污水處理，以及對在哪些前提下個人有權(quán)對強制接入和使用強制提出異議，并可選擇更具性價比的私人(分散式)解決方案，仍在爭論中[28-29]。

　　2. 促進競爭和私營化趨勢

　　除了討論集中式與分散式解決方案外，在組織機構(gòu)方面還有另一個問題：自20世紀(jì)90年代起，對促進水行業(yè)競爭和私有化的可能性(最初發(fā)端于英格蘭和威爾士[5]，但又通過歐盟層面的提升進一步發(fā)展)，在德國政策和法律層面有著深入討論[5,30-31]。

　　在法律層面上的討論首次體現(xiàn)在1996年的第6次《水法》修訂中，當(dāng)時規(guī)定各州有權(quán)將污水處理義務(wù)委托予私法主體(原《水法》第18a條第2a款)。但出于多種原因，各州并沒有實際利用這種可能性[32]。盡管現(xiàn)行《水法》仍規(guī)定，對污水處理負(fù)有義務(wù)人可通過委托第三方來履行其義務(wù)，但經(jīng)修訂后的法規(guī)也明確：即使部分委托私人第三方來履行義務(wù)，基層政府和專業(yè)聯(lián)合會仍然是對污水處理負(fù)有義務(wù)的責(zé)任人。最終的責(zé)任，即所謂的兜底擔(dān)保責(zé)任，現(xiàn)行《水法》規(guī)定由基層政府來承擔(dān)(第56條第1款第3項)[33]。

　　在德國，飲用水供應(yīng)和污水處理領(lǐng)域的競爭總體上是基于“圍繞市場的競爭”(Wettbewerb um den Markt)[5,31]，通過招投標(biāo)或政府特許，遵循“保障行政”的機制規(guī)則[5]。選擇自己履行還是通過第三方來履行，最終由基層政府決定，且短時期內(nèi)，這方面還不會由歐盟法來規(guī)定。市場化競爭的進一步發(fā)展，需要基于有效管網(wǎng)接入的基礎(chǔ)設(shè)施為前提，需能保證不同的供應(yīng)方接入。這種互通結(jié)構(gòu)還遠未能普及，且還因為水供應(yīng)的就近原則(第50條第2款)也更趨向支持分散式網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。另外，不同于在能源供應(yīng)(電力與天然氣)和通訊市場，不同來源的供水之流轉(zhuǎn)尤為困難，它要遵循自然規(guī)律且又要設(shè)置競爭強度的界限。

　　在德國學(xué)術(shù)和實踐界，關(guān)于水行業(yè)競爭的激烈討論暫時達成共識：以公共的供水保障和污水處理為核心的德國模式，不僅將質(zhì)量放在優(yōu)先地位[34-35]，而且也要考慮價格 [31]。因為成本中，尤其是水供應(yīng)，最主要是網(wǎng)絡(luò)運營的固定投資成本，占80%左右[31]。對于消費者而言，市場化競爭不能帶來顯著好處，只能增加基層政府財政收入來源。在這種“有效的私有化”意義上開放市場競爭，只能招來民眾的不滿。因此，水供應(yīng)和污水處理行業(yè)絕大多數(shù)掌握在基層政府組織的公共企業(yè)之手[30]，或是盡管依私法經(jīng)營、但仍受基層政府持有或指導(dǎo)的企業(yè)。

　　當(dāng)水供給或污水處理服務(wù)由私營企業(yè)或由獨立社團承擔(dān)，與此相應(yīng)的服務(wù)費用根據(jù)成本全涵蓋原則，也就不再基于基層政府的稅費法，而是基于私法合同。對此，“價格監(jiān)管”就需要在2個層面上展開：一方面在基于基層政府的招投標(biāo)和政府特許的私營服務(wù)供給上，另一方面通過卡特爾局的價格濫用監(jiān)管(《反不正當(dāng)競爭法》第31條第3、4款)。

　　（三）《水法》的發(fā)展、聯(lián)邦制改革和州水法

　　1.  聯(lián)邦制改革和《水法》發(fā)展

　　1957年頒布的作為德國水事基本法的《水法》，自1976年起受到現(xiàn)代環(huán)境政策的影響，先后進行多次修訂[36]。自20世紀(jì)90年代起，多次修訂在很大程度上都是為轉(zhuǎn)化歐盟法規(guī)定。但2009年《水法》的大修訂(并重新編排)，卻是再一次主要以國內(nèi)法發(fā)展而推動的；它致力于落實2006年聯(lián)邦制改革的結(jié)果，賦予聯(lián)邦在水資源經(jīng)營管理和保護領(lǐng)域制定完整規(guī)則的立法權(quán)限。修改后《基本法》第74條第1款第32項規(guī)定水事領(lǐng)域適用競爭性立法權(quán)限，而之前聯(lián)邦僅有框架性立法權(quán)限，只允許制定法律框架，而進一步細(xì)節(jié)需要由各州具體法律的轉(zhuǎn)化和實施[37]。因此在框架性立法權(quán)限下，轉(zhuǎn)化歐盟法規(guī)不僅需要聯(lián)邦層面的立法，同時也必需所有16個州層面上立法，隨著水事政策領(lǐng)域逐步歐盟化，這種耗費時力的立法技術(shù)已成很大問題。

編輯：劉影