(4)績效考核責任分配不夠明確

我國各地涉水實務的條例對政府、企業和其他相關利益各方的權責規定比較籠統和模糊，利益相關的機構和部門也沒有明文確定，同時工會勢力的薄弱也導致也行業內標準難以統一。這個問題也同樣影響到水務PPP項目合同中績效考核制度的確立，各地方的水務PPP項目有不少相似之處，監管部門的大致范疇是一致的，但涉及績效考核的各方責任時，由于缺乏可以直接對照操作的履責規范和路徑，難以統一協調分工。

在前文“某縣縣城供水運營PPP項目”案例中，其績效考核制度對績效考核責任方進行了規范：該地發改局擬定本項目的總體布局、發展規劃及政策措施，具體負責項目的立項審批核準工作;該地水務局綜合監管項目建設及運營過程中維護措施實施情況;該地物價局制定各項服務收費指導價格，會同主管局對項目公司進行成本監管，評估其經營情況;該地安監局綜合監管和重大危險源監管;該地工商局對違法違規行為進行監督管理、處罰等;該地審計局每年對項目公司進行財務審計，并要求其根據財務審計結果對其財務政策等進行修改。同時該地的PPP項目都以地方政府一把手或者分管領導為績效考核小組責任人，由該地財政局下設的PPP中心統籌進行。

(5)績效考核捆綁下可用性付費難的問題

水務PPP項目績效考核終點是可用性費用的支付，這也是運營階段社會資本方關注的重點。在PPP項目公司政府方持股比例較低的情況下，通過傳統《公司法》等法律對股東知情權、參與權等一系列規定難以實現對PPP項目的監管。因而績效考核成為了PPP合同政府方監督項目運行的主要依據和手段。而績效考核結果與可用性付費相關聯的設計，是績效考核激勵約束原則的主要實現形式;對付費時間在項目建設竣工后開始的約定，正體現了PPP項目重運營的精神。

由于水務PPP項目的特殊性，特別是一系列涉及向民眾收取水費的項目，由于大多數民眾對“自來水”所需要的成本缺乏清晰的認識和民生問題的敏感性，我國的水價相對于國際標準整體水平偏低，低市場化水平下，“付費難”、“調價難”成為地方水務普遍存在的問題。在PPP項目長周期過程中，小到成本變化的因素，大到自然地理環境的變化。都可能影響到該項目實際運營結果的變動，以污水處理廠為例，隨著原材料成本增長、電價上調、當地平均工資標準普調等，污水運營成本也在上漲。按照約定，需對污水處理費根據成本狀況進行調整，有可能出現項目公司墊付資金彌補價差的情況下，實際運行結果仍同比下降的情形，由于補助金額的不確定又使得這筆支出很難納入到每年的財政預算中來。因此在績效考核與可用性付費掛鉤的情形下，政府這一年的付費是傾向于加大金額以彌補社會資本方損失還是按照績效考核為付費打上折扣呢?一旦處理不當都可能引發矛盾。

績效考核激勵性機制同樣存在問題，當一個城市供水PPP項目公司因為加強公司管理，提升運營績效，使得供水成本得以降低，而質量上升時，政府如何兌現獎勵機制?反過來，如果該項目運營惡化，政府不得不提高水費以維持項目正常運作時，社會資本方卻有可能因為調價而獲益。從而出現激勵機制和結果倒懸的不利后果。某些地方政府因為財政困難，而以績效考核不達標為由扣除社會資本方收益，引發了各類糾紛，業界還因此出現了水務PPP項目“解除可用性付費和績效考核捆綁”的聲音。

三、對于完善水務PPP項目績效考核制度的建議

在公共資源和設施的保護方面，我國現行水務法律雖有涉及但規定相對落后，缺乏可操作性，在執行力上也很難適應新型水務PPP事業的發展。英國是PPP模式的發源地，而英國在水務領域的PPP實踐更是從15世紀便已經開始，400多年前的倫敦已經由私人企業供水來增加居民用水線路滿足城市居民的用水。到19世紀，倫敦先進高效的供水系統已經使之成為歐洲居住和健康狀況最好的城市之一。英國在1989年推動水務行業私有化和市場化改革，同時頒布了《水法》，并在1991年制定了《水工業法》。其中《水工業法》為如何治理公共服務市場化之后的水務行業、保障公共利益提供良好的示范，值得我國在水務PPP項目考核機制與監管制度上進行借鑒。

PPP項目的特殊性決定了PPP項目績效考核與傳統建設項目績效考核存在較大的差異，水務PPP項目參與方眾多，涉及到包括社會公眾、公權力等多元化主體的切實利益，這決定了水務PPP項目的績效評價的核心指標應當均衡各方的利益訴求實現兼顧。為此業內總結了PPP項目績效考核要通過“4E”原則，即經濟性(Economy)、效率性(Effectiveness)、效果性(Efficiency)和社會公平(Equity)來實現。其中經濟性是指項目獲取利潤及花費成本的合理性;效果性是指項目產出帶來的實際影響，即客觀的成功;效率性是資源的有效利用，即項目實施過程中投入產出比;而公平是一方面考慮利益相關者的滿意度，另一方面考慮社會效益與可持續發展。水務PPP項目作為典型的PPP項目，無論是付費模式、資源利用、社會影響和可持續性上都完美適應了“4E”原則的要求。

由于PPP項目合同的“不完全契約”性具有的不確定性與有限理性特征，本身即存在不完備和不合理之處的績效考核制度必然不能夠適用于整個PPP項目運營期所發生的所有情況。從前文實證分析可以得知，目前水務PPP項目中績效考核及其涉及的付費問題上已經暴露了不少糾紛和矛盾，當合同雙方就績效考核結果不能達成一致甚至發生爭議時，政府方輕易延遲、拖欠付費或者社會資本方以中斷項目運營以此威脅政府方時，爭議便極有可能上升為法律糾紛，導致項目受阻。然而水務行業是經濟發展的命脈，也是社會公益的聚焦點，經濟和監管的平衡和可持續是水務行業持續經營和發展的基本保障。一旦由于矛盾激化導致項目運營為繼，使得合同履行發生根本性障礙，政府不得已接管或者回購時，PPP項目也走向了失敗。

在現行績效考核制度的設計上，政府方作為績效考核的主體對項目運作的效果進行評價考核的同時，又作為PPP合同相對方和項目公司參與方對項目運營承擔責任，扮演著“既是運動員，又是裁判員”的雙重角色。這種“大權獨攬”式的做法不由得使社會資本方對績效評價結果懷有疑慮，也降低了其本可發揮的積極作用。

編輯：趙凡