在水務(wù)PPP項(xiàng)目合同中，政府和社會(huì)資本方都是有限理性的：其一，雙方的立場(chǎng)并不是完全一致，基于水務(wù)PPP項(xiàng)目特別是供水類PPP項(xiàng)目的公益性，政府方將更多出于公共服務(wù)和社會(huì)責(zé)任角度來(lái)制定規(guī)則，而社會(huì)資本方作為公司以盈利為第一目的，最在意的肯定是自身利益的最大化。如某市PPP污水處理項(xiàng)目中，因付費(fèi)糾紛社會(huì)資本方竟擅自直接將未處理污水輸入自來(lái)水管道，引發(fā)民眾不滿和政府臨時(shí)接管的情形。最終雙方對(duì)簿公堂，不歡而散。其二，由于客觀條件的約束，政府和社會(huì)資本方的知識(shí)局限性，政府和社會(huì)資本方缺乏能力追求最優(yōu)方案，即使是引入第三方咨詢機(jī)構(gòu)，也未必盡善盡美;其三，由于雙方地位的實(shí)質(zhì)差別和控制力的強(qiáng)弱，政府和社會(huì)資本也可能有意或無(wú)意地隱瞞部分信息，進(jìn)而影響到對(duì)方合同談判的理性;又可能在執(zhí)行過(guò)程中誘發(fā)“機(jī)會(huì)主義”，政府方拖欠付費(fèi)或者社會(huì)資本方消極怠工，造成項(xiàng)目的效率低下甚至流產(chǎn)。

美國(guó)佛羅里達(dá)州坦帕灣供水PPP項(xiàng)目和北京第十水廠項(xiàng)目都是誘發(fā)不完全契約危機(jī)的典型。前者從1996年詢標(biāo)提案到2008年正式運(yùn)營(yíng)，用了近十二年時(shí)間。而后者至今仍然“曬在太陽(yáng)下”。以北京第十水廠項(xiàng)目為例：1998年，北京第十水廠正式立項(xiàng)，其采用BOT模式受到國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。該項(xiàng)目總投資23億元，設(shè)計(jì)水處理能力為每日50萬(wàn)噸，主要為朝陽(yáng)CBD、通州新城等北京東部地區(qū)供水。但首都的發(fā)展規(guī)律在設(shè)計(jì)者預(yù)料之外：2000年后，北京市工業(yè)企業(yè)集體外遷導(dǎo)致水源地供需倒掛;2004年，加上水源地密云水庫(kù)枯竭、北京首都機(jī)場(chǎng)占用十廠建設(shè)用地等因素下，外方安菱聯(lián)合體于當(dāng)年7月正式要求終止項(xiàng)目，并向政府索要2000萬(wàn)美元的違約款;2005年，北京市政府決定組建北控-金州聯(lián)合體對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行重組;2007年，北京地價(jià)飆升導(dǎo)致征地工作陷入困境;2008年，國(guó)土部出臺(tái)新規(guī)，土地劃撥變轉(zhuǎn)讓;18年過(guò)去，在多方努力付出下，北京第十水廠項(xiàng)目仍向著落地道路不懈前行著。

正如著名PPP專家王守清教授所言：“PPP是一場(chǎng)婚姻，不是一場(chǎng)婚禮。”對(duì)此他用五點(diǎn)說(shuō)明：1.長(zhǎng)周期下風(fēng)險(xiǎn)的不可準(zhǔn)確預(yù)測(cè)性;2.PPP合同本質(zhì)是不完備的，合同機(jī)制設(shè)計(jì)難以完全覆蓋將來(lái)技術(shù)更新、用戶需求、社會(huì)發(fā)展、價(jià)值觀變化情況;3.基于制度和利害關(guān)系，在缺乏民主和公眾參與機(jī)制的發(fā)展中國(guó)家，政企的差異和咨詢機(jī)構(gòu)、律師的良莠不齊也可能加劇合同的不完備和不公平性;4.公共產(chǎn)品與服務(wù)的終極責(zé)任是政府的，PPP不是政府推卸公共產(chǎn)品與服務(wù)的借口。5.PPP項(xiàng)目不是簽約就叫成功。兩個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)一是項(xiàng)目現(xiàn)金流由負(fù)變正，二是項(xiàng)目移交后百姓滿意程度和對(duì)政府評(píng)價(jià)、投資者和銀行合理盈利情況，即“共贏”。上述五點(diǎn)是對(duì)PPP項(xiàng)目過(guò)程適用不完全契約理論最形象化的闡釋。

(二)績(jī)效考核機(jī)制中的“不完全契約性”

績(jī)效考核制度，一般是政府在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，也就是項(xiàng)目實(shí)施方案編撰階段由代表政府方的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或其委托的第三方咨詢公司編撰。水務(wù)PPP項(xiàng)目多是地方水務(wù)部門或環(huán)保部門牽頭作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在績(jī)效考核內(nèi)容上需要聘請(qǐng)有資質(zhì)的水務(wù)工程技術(shù)專家參與制定。水務(wù)PPP項(xiàng)目特別是城市供水類項(xiàng)目涉及公眾用水安全，其公益性尤為顯著，從而突顯該類項(xiàng)目中績(jī)效考核的重要性。在此筆者特選取一個(gè)典型城市供水項(xiàng)目案例進(jìn)行實(shí)證分析。

1.項(xiàng)目概況

2012年12月，某縣采用BT模式實(shí)施水庫(kù)和配套管網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)，2015年2月初步建成向縣城城區(qū)供水，徹底解決了縣城人民飲水安全問(wèn)題，但縣財(cái)政卻背上了較重的債務(wù)包袱。

2014年末，隨著PPP模式的迅速推行，該地積極響應(yīng)，探索將新建成的新建水庫(kù)與水廠等存量資產(chǎn)打包為“某縣縣城城市供水運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目，采用TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交)模式與社會(huì)資本合作。項(xiàng)目以總投資3.5億元為合作基礎(chǔ)，由社會(huì)資本控股80%、政府占股20%共同組建項(xiàng)目公司(SPV)，承擔(dān)項(xiàng)目30年的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)更新和移交責(zé)任。該縣縣城城市供水運(yùn)營(yíng)已于2015年11月與社會(huì)資本方簽訂正式合同并進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段。

該項(xiàng)目通過(guò)采取TOT模式由存量項(xiàng)目引入社會(huì)資本收購(gòu)自來(lái)水廠，縣政府通過(guò)給予一定的可行性缺口補(bǔ)貼，作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)價(jià)支付依據(jù)，在水費(fèi)收入不能確保其合理利潤(rùn)時(shí)，保證社會(huì)資本方保本微利，妥善運(yùn)營(yíng)。從實(shí)際情況來(lái)看，該項(xiàng)目落地運(yùn)營(yíng)一年以來(lái)，成效斐然，順利被評(píng)為財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目，并獲得“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”專項(xiàng)資金支持。

2.項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制

該地縣城城市供水運(yùn)營(yíng)PPP合作項(xiàng)目績(jī)效考核具體按照《城鎮(zhèn)自來(lái)水廠運(yùn)行、維護(hù)及安全技術(shù)規(guī)程》等各類法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，依照可行性、可操作性、系統(tǒng)性、層次性、獨(dú)立性原則，綜合考慮確定項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)體系。

在付費(fèi)機(jī)制的設(shè)置上，該項(xiàng)目按照當(dāng)年政府付費(fèi)的10%作為績(jī)效考核付費(fèi)，照考核指標(biāo)評(píng)分，得分80分，全額支付;60-80分按照比例支付;60分以下，政府不予支付。在用水標(biāo)準(zhǔn)上，總體按照：原水安全、運(yùn)行監(jiān)管、水質(zhì)管理、水廠的運(yùn)行與管理、管網(wǎng)運(yùn)行與管理、供水服務(wù)及應(yīng)急管理7個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置上，項(xiàng)目公司由縣水務(wù)局實(shí)施行業(yè)監(jiān)管和績(jī)效考核，并按規(guī)定接受財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)、環(huán)保、工商、質(zhì)監(jiān)、人大和相關(guān)法規(guī)部門的行政監(jiān)管和履約管理，公司運(yùn)行情況接受公眾監(jiān)督。同時(shí)該地縣財(cái)政局成立PPP中心，監(jiān)督項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)績(jī)效，并按績(jī)效進(jìn)行付費(fèi)，將付費(fèi)項(xiàng)目列入政府財(cái)政預(yù)算中。

本項(xiàng)目從全生命周期成本考慮，該項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制體現(xiàn)了階段性特點(diǎn)。在項(xiàng)目前三年建設(shè)期，管理中心從質(zhì)量、工期、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等方面設(shè)置可用性績(jī)效指標(biāo)，將其作為竣工驗(yàn)收的重要標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)期內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣將直接影響社會(huì)資本方在運(yùn)營(yíng)維護(hù)期的成本高低;在中間的運(yùn)營(yíng)維護(hù)期，管理中心主要通過(guò)常規(guī)考核和臨時(shí)考核的方式，對(duì)項(xiàng)目公司服務(wù)績(jī)效水平進(jìn)行考核并付費(fèi);在項(xiàng)目移交階段，根據(jù)前期積累的可量化績(jī)效考核指標(biāo)，督促項(xiàng)目公司善始善終，最終實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

雖然該項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制兼具了水務(wù)技術(shù)的專業(yè)性和PPP項(xiàng)目的特殊性，也符合規(guī)范性文件的相關(guān)要求。但該項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制在實(shí)踐中同樣暴露了一系列問(wèn)題。

編輯：趙凡