從環保部2011年在《環境系統促進環境產業發展的指導意見》中首次明確提出：“鼓勵發展提供系統解決方案的綜合環境服務業”，“積極探索合同環境服務等新型環境服務模式”，如何建立完善的合同環境服務框架體系，以更好地促進環境產業發展，成為業內人士關注的焦點。

2013年5月15日，中國水網/中國固廢網舉辦第四十四期環境戰略沙龍，圍繞合同環境服務的交易結構、政府角色及職能、投融資等核心問題展開熱烈討論。沙龍由清華大學環保產業研究所所長、中國水網/中國固廢網總編傅濤主持，環保部科技司司長趙英民、技術處副處長張化天、國際節能環保協會節能工作指導委員會專家委員會主任委員、中國國家發改委能源研究所高級顧問沈龍海、廣東省環保廳副處長王大力等政府部門領導以及學術界、企業界和金融機構的20余位代表出席了沙龍活動。討論主要共識形成了水網聚焦：《清華水業藍皮書》系列之四十四。

一、合同環境服務的含義

所謂合同環境服務，是環境服務業的主要商業模式。是指環境企業與用戶以經濟型服務合同，約定雙方的環境服務關系，并以可計量的環境效果作為服務標的。環境企業以環境服務總包為出口，涵蓋裝備制造、工程建設、運營、咨詢、投融資等全部或部分產業單元。合同環境服務涉及污染治理、環境修復的不同領域。

環境產業發展至今，無論是政府環境管理戰略轉變下采購內容的變化，或是環境企業自身發展與市場競爭的驅使，傳統模式在服務質量、效率、資金等諸多方面，都已經難以滿足各方要求。合同環境服務作為環境產業發展過程中的一種創新，能夠更好地使不同參與主體的供求得到匹配，盡管目前仍存處于探索階段，但其向前邁進的契機已經形成。

對于中央政府，合同環境服務是調整產業結構、發展環境產業的可行途徑，推動合同環境服務，能夠促進環境產業的轉型，成為環境產業新的增長點。對于地方政府，合同環境服務是引入市場機制的手段，同時也是解決短期資金不足的一種措施。它可以把短期、大規模的一次性投入，轉化為長期、穩定的服務采購，解決地方政府在預算法約束下的資金困境。同時，日益嚴峻的環境問題正迫使政府的環境管理方式發生轉變，由先前相對簡單的污染物排放管理，轉向更加綜合的環境整體質量的改善，在這一趨勢之下，政府對環境服務的采購需求也將隨之更加綜合化、持續化。

對于環境企業，合同環境服務是在商業模式上的創新。基于對環境效果負責這一比傳統方式更先進、更徹底的責任承擔方式，環境企業得以在市場上形成更強的競爭力，并能在這一模式下獲得廣闊、靈活的操作空間，在整合資源、提高效率的同時獲得更高收益。

對于金融機構，合同環境服務打開了一扇進入的窗口，成為市場資金參與環境服務的投資渠道。一方面，合同環境服務項目的規模將超越以往，有利于投資金額起點較高的金融機構進入。另一方面，合同環境服務模式的逐漸成熟和推廣，將帶動整個環境產業的快速增長。在合理的收益保障、風險控制下，前一階段關注環境產業而難以大規模參與其中的社會資本，其進入環境領域的渠道將拓寬，體量將增大，期限將延長。 

二、合同環境服務的特點

1、立足市場機制的商業模式

合同環境服務首先是一種商業模式，是市場主體提供綜合環境服務的一種交易方式，必須建立在市場機制的基礎上。也就是說，合理收益是交易達成的基礎。盡管需求方采購的內容——環境服務，具有公益性和外部性，交易的乙方可能是政府，但是，交易本身是市場化的，二者不應混淆。環境服務的公益性對應的是政府面向公眾的公共責任，而不應成為扭曲、限制環境服務項目這一市場行為合理收益的理由。

2、產業鏈、資金鏈的整合協同

合同環境服務不是一般意義上的銷售產品、設備、技術或是各個環節的簡單加總，而是為客戶提供集成化的環保服務和完整的解決方案。合同環境服務的提供商不一定是專門的環保技術所有者或設備制造商，但可以為客戶整合先進、成熟的環保技術和設備；不一定是專門的工程商、運營商，但可以為客戶實施環保項目提供經過優選的各種資源集成的工程設施及其良好的運行服務，以實現與客戶約定的環保效果；合同環境服務提供商不是金融機構，但可以為客戶的項目引入巨額資金，客戶不需要全部承擔環保項目實施的前期資金，解決了短期資金不足問題，社會資本也有了進入的通道。

3、多方參與和多方共贏

在合同環境服務模式下，綜合環境服務的提供商、客戶、設備制造商和金融機構等都能從中分享到相應的收益，形成多贏局面。綜合環境服務商作為項目的總成方，可以通過對項目的結構優化，實現成本節約，獲得更高利潤；客戶借助項目實施，即能避免因建設、運營經驗不足導致的技術風險，又能在提高資金使用效率、降低前期資金投入的同時，獲得環境治理效果的保障。設備制造商銷售了其產品，收回了貨款。金融機構可以在風險可控的情況下獲得符合預期的投資收益。

4、風險性與結構設計

合同環境服務通常需要對客戶的項目進行投資，并向客戶承諾環境改善效果，因此，綜合服務商承擔了項目的大多數風險。化解風險需要系統的結構設計，使交易的各個節點上風險與收益相互匹配，這不僅需要企業自身具有較強的風險控制能力，政策、規劃、監管、法律、標準等方面的配套也必須到位。

三、市政公用事業改革和合同能源管理的借鑒

1、市政公用事業改革的借鑒

2002年，建設部頒布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，指明了市政公用事業的市場化發展方向，建立了以特許經營為核心的制度框架，掀開了政府采購公共服務的大幕。

2004年，建設部頒布《市政公用事業特許經營管理辦法》，規定了適用范圍、期限、操作的方式，為市政公用事業市場化改革形成了清晰的政策支撐，以此為基礎，地方陸續發布了近十個特許經營條例，出臺了二十多部管理辦法。

在政策的有力推動和行業的積極參與下，市場逐步發育并走向成熟，促進了整個行業效率的提升和可持續發展，并使很多企業從中受益，形成了一批以首創、北控、桑德等為代表的投資運營集團，主要涉及水務服務和垃圾焚燒。據統計，資產超過50億元，營業額超過10億元的水務和固廢公司，已經超過20家，目前上市的水務和垃圾焚燒公司超過30家，有近10家公司資產總額超過百億元。

2、合同能源管理的借鑒

上世紀90年代，合同能源管理模式進入中國。相關部門同世界銀行、全球環境基金共同實施了“世行/全球環境基金中國節能促進項目”，在北京、遼寧、山東成立了示范公司。3個示范合同能源管理公司項目的內部收益率都在30%以上。

中國政府對“合同能源管理”機制給予了高度關注，許多重要文件中明確提出要把推廣“合同能源管理”作為推進節能的重要措施。在每年的節能宣傳周上，國家都會通過舉辦展覽展示會、技術交流會等增大宣傳力度，持續推動節能減排全民行動。EPC節能服務模式引進中國十幾年來，除政府倡導外，在各階段和各宣傳渠道都明確地推行EPC的理念，很好地推動了EPC的發展。

截至2012年年底，全國從事節能服務業務的企業已達4175家，從業人員突破40萬人。現階段節能服務企業產值超過10億元的有6家，超過5億元的有18家，超過1億元的有83家。2012年，中國節能服務產業總產值已經從2011年1250.26億元增長到1653.37億元，增長32.24%；合同能源管理投資從2011年412.43億元增長到557.65億元，增長35.21%。

總結合同能源管理的發展經驗，有幾點特別值得借鑒：

1）備案制：合同能源管理要求每個項目都在國家備案，以作為給予優惠政策的依據。目前市政公用事業尚未執行備案制，統計不夠精細、準確，很多項目信息依然要靠民間統計。

2）在中國投資擔保有限公司設立世行項目部，為中小企業解決貸款擔保的難題。

3）針對合同能源管理模式，國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會發布了《合同能源管理技術通則》的國家標準，于2011年實施；中國標準化研究院等單位起草的《節能量測量和驗證技術通則》于2011年12月通過審查并實施，解決了節能量的計算問題。

四、合同環境服務的交易結構

從合同環境服務的交易結構來看，其核心由政府、環境企業和金融機構三方關系構成。

政府通過采購環境服務，履行環境治理的公共責任。政府在明確服務標準的情況下，確保對環境企業穩定、足額的服務采購支付；同時，政府可以通過補貼、貼息等鼓勵政策，引導商業銀行以更低的利率貸款給環境企業，實現政府資金的杠桿放大。

環境企業應按照既定標準，為政府提供可持續、達標的環境服務，獲得合理收益；并在傳統模式上加以創新、優化，滿足金融機構的風險控制和收益要求，并獲得融資。

金融機構在政府的支持政策下，為環境企業、合同環境服務項目提供與其特性更加匹配的、成本適當的資金。

五、需要解決的關鍵問題

現階段，作為甲方的地方政府，其資金來源主要是中央轉移支付、稅費及土地收入。在市政污水、垃圾發電等一些領域，由于有穩定的污水處理費、垃圾處理費、發電補貼等收入渠道，地方政府的支付能力有保障，采購服務的市場化進程得到大幅推進。而在更多環境領域，地方政府資金來源不暢成為阻礙環境服務采購的重要原因。

對環境企業而言，合同環境服務模式意味著往往環境企業承接的不是單個項目，而是一個周期長達數年甚至數十年的項目群。這就需要環境企業即具有強大的資金實力和融資能力，還需要具備整合產業鏈、提供整體解決方案的集成能力。

金融機構方面，其資金特性與環境服務企業的資金需求不能很好地契合，商業銀行貸款期限短，對環境企業并無利率上的優惠，環境企業陷于不得不用短期融資來做長期投資的困境；以上市或并購退出為目的股權投資基金，其收益預期通常不低于25%，投資期限往往不超過5年，也難以適應期限長、收益穩定但相對較低的環境服務項目。

盡管合同環境服務的交易主體可以簡化為政府、企業和金融機構三方，但實際上，其交易體系中所涉及的參與方眾多，各方需要在各個節點的交互作用中達到風險收益的平衡，才能使整個交易系統順暢運轉。要成功實現各方需求與供給的對接，還需要解決一些關鍵問題：

第一，穩定的支付結構設計。要用經濟性服務合同確認服務支付關系，明確政府和企業的關系是經濟合同關系而非行政關系。在可度量的環境治理效果評價標準體系下，保證環境企業風險與收益的匹配。

第二，用政策性的支付擔保化解初期支付壓力。擔保不一定僅限于商業的保險，還可以是政策性撥款、轉移支付、補貼、貼息等各種方式，以滿足社會資本的基本投資收益需求，使實施合同環境服務的企業在原有收益率基礎上穩定經營。

第三，項目融資的通暢。綜合環境服務項目的投資起點高，僅以企業表內融資可融到的資金量有限。以項目融資的方式能夠有效放大企業資金杠桿，進而放大其服務能力。同時，規模較大的項目融資也能夠增強投資起點高的大型金融機構的參與意愿。

第四，落實環境稅與費，為地方政府提供穩定可靠的采購性資金來源。環境保護具有外部性，應設計合理的稅費機制，將外溢的環境效益內部化，轉化為地方政府采購環境服務的資金來源，從而形成良性循環。

第五，設計科學的轉移支付機制，用國家資金引導地方支付體系的健全。目前環境領域地方事權與中央財權不平衡的問題突出，環境治理的事權基本在地方，中央財政轉移支付效率低下，相當于地方“花別人的錢辦自己的事”。需要設計科學的轉移支付機制，以“誰污染誰付費，誰治理誰獲得補償”為原則，使地方政府在達成預期的環境治理效果時公平地獲得轉移支付。

第六，融資模式的創新。應針對環境項目期限長、收益穩定但相對不高的特性，發展更加多元的融資工具，如融資租賃、收費權擔保貸款等。而這些金融產品的設計與應用，依然建立在環境企業能夠獲得政府穩定、足額支付的基礎上。

第七，土地等其他邊際收益的并軌，為穩定的環境支付提供補充。當政府的現金支付能力不足時，可以通過土地、稅收減免等其他方式，作為一種支付的補充。

第八，項目性產業基金。產業基金有別于一般意義的股權投資基金，其目的是在獲得合理投資收益的同時，促進和引導整個產業的健康發展，為環境項目提供周期和收益都相宜的資金來源，而非完全基于獲得高額投資回報的運作模式。產業基金的資金來源可以是社保養老、商業保險等對投資回報率要求相對較低、對資金安全性要求相對較高、可以支持長期投資的資金。

第九，試點企業名單的確定。環境服務門檻較高，需要環境企業具有較強的綜合實力，才能對項目進行整體把控。目前國內已有上億資產的環境企業上百家，有條件形成一個準入目錄，納入合同環境服務試點的統計范圍，既有利于試點的精確、深入統計，又有利于強化監管，化解風險。

第十，商業保險的引入。在合同環境服務項目的持續經營期間，項目公司要承擔所有風險。因此，需要制定長期的風險管理方案和完整的保險方案，進行嚴格的風險評估，用市場工具量化合同環境服務支付風險。

六、政府角色與參與方式

1、政府的角色

在合同環境服務的交易體系中，政府除了作為采購方參與交易外，其核心角色實際上應當是維護市場的公平與穩定。在市場機制不能完全發揮作用的環節起到引導作用，而不是簡單地干預市場，打亂市場自身的調節機制。在合同環境服務模式的培育初期，應通過國家政策手段，使市場失靈的環節得到補充，讓整個交易體系流暢運轉。對于供需雙方能夠通過市場直接對接的環節，政府則應盡到監管職責，維護好市場秩序，不宜采取過多行政干預。在環境服務項目執行期間，政府各部門應統一協調，與環境企業相互配合，避免多頭管理，政出多門。

2、政府的參與方式

在政府的具體參與方式上，一是盡到自身應盡的公共環境治理責任，并對污染企業嚴格執法，加強監管，將潛在的環境治理需求轉化為實際需求；二是完善服務標準，使服務能夠得到量化，形成可度量的付費依據；三是幫助企業完成項目融資，通過財政補貼等制度，保障環境服務項目的合理收益，通過貼息等鼓勵政策，彌補金融機構風險、收益要求與環境項目間的空隙，使項目融資能夠長期化、低成本化；四是保證政府采購支付的穩定性，形成付費長效機制，這也是降低環境企業風險、降低融資成本和難度的關鍵；五是改變政府支付方式，不僅要采購工程、采購設備，更多是要采購服務。

編輯：鄭巖