發改委新推存量資產PPP，是大蛋糕還是小餅干？

時間： 2017-07-17 11:03

來源：

作者：趙喜亮湯明旺安志霞

近日，國家發展改革委隨后印發的《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》提出，經過長期投資建設，我國在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、重大市政工程等基礎設施領域形成了大量優質存量資產。不少業內專家對此解讀認為，存量項目PPP或將成為一股新熱潮。以PPP盤活地方政府存量資產，既能為地方政府騰出更多資金用于新項目，還能給予民間資本更多投資機會。那么，存量資產的PPP項目，到底是大蛋糕還是小餅干?本文將做深度剖析。

2017年7月5日國務院常務會議指出，拿出更多優質資產，通過政府與社會資本合作模式引入各類投資，回收資金繼續用于新的基礎設施和公用事業建設，實現良性循環。

國家發展改革委隨后印發了《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》，指導地方加快運用PPP模式、規范有序盤活基礎設施存量資產，形成投資良性循環。《通知》提出，經過長期投資建設，我國在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、重大市政工程等基礎設施領域形成了大量優質存量資產。積極推廣PPP模式，加大存量資產盤活力度、形成良性投資循環，有利于拓寬基礎設施建設資金來源，減輕地方政府債務負擔;有利于更好地吸引民間資本進入基礎設施領域;有利于吸引具有較強運營能力的社會資本，提高基礎設施項目運營效率;有利于推進國有企業混合所有制改革;有利于加快補齊基礎設施短板，推進供給側結構性改革。

一、存量項目PPP蛋糕機會來臨

不少業內專家對此解讀認為，存量項目PPP或將成為一股新熱潮。以PPP盤活地方政府存量資產，既能為地方政府騰出更多資金用于新項目，還能給予民間資本更多投資機會。

而在此前不久舉辦的第二屆廣州PPP創新發展研討會上，國家發改委固定資產投資司副司長韓志峰表示，要加大存量項目PPP力度，盤活存量資產。他指出，改革開放以來，我國基礎設施領域存在大量優質資產，這些存量項目具有穩定現金流，且項目本身具有可觀的經濟效益或是未來可預期的經濟效益;在這些存量基礎設施領域加大PPP的推廣力度，盤活存量資產，形成投資的良性循環，或許會是下一階段推廣PPP的重要方向之一。

再往前看，存量項目一直屬于國家鼓勵使用PPP模式的范疇。《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)提出，“政府可采用委托經營或轉讓—經營—轉讓(TOT)等方式，將已經建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本運營管理”;《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》(財金〔2014〕112號)要求各級財政部門鼓勵和引導地方融資平臺公司存量項目，以TOT(轉讓-運營-移交)等方式轉型為PPP項目，積極引入社會資本參與存量項目的改造和運營;《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)指出，“行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目”，并附有存量項目適用的委托運營(O&M)、TOT、ROT等具體模式說明。《國家發展改革委中國證監會關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》(發改投資〔2016〕2698號)，就推動PPP項目資產證券化融資相關工作作出全面安排，以更好地盤活PPP項目存量資產。一些細分領域的政策實際上也推動著存量資產PPP模式的應用，比如“水十條”和標準的出臺，催生了一批污水處理廠的提標改造PPP項目。

實際上，2004年住建部126好文發布以來，以特許經營tot模式和股權轉讓模式操作的存量項目PPP已有不少成功的案例。一些原本由地方公營事業單位運作的自來水廠、污水處理廠、垃圾處理廠，通過引入專業的社會資本，既減輕了地方政府的債務負擔，也提高了公共服務的供給效率和供給質量，社會資本從項目本身也獲得了合理的回報。典型的例子包括合肥王小郢污水處理PPP項目，南京市城東、仙林污水處理PPP項目、安徽馬鞍山供水公司股權轉讓項目等。

從這個程度上說，全國各地有望迎來一輪存量項目PPP的熱潮。本文存量項目PPP分析不是分析股權收益，而是分析PPP市場化率及潛在的市場空間。對于存量項目，上市的屬地企業(B方陣，區域綜合環境服務集團)簽訂特許經營，而B方陣市場化的方式區別于A方陣(重資產環境集團)，B方陣PPP的市場化率計算需要排除上市公司持有的運營資產，具體分析如下文所述。

二、市政供排水領域存量資產的PPP空間將釋放

根據國發43號文和60號文，市場化涵蓋兩種方向。一種是通過PPP方式讓外地社會資本參與，一種是屬地企業上市簽訂特許經營或屬地企業簽訂類似特許經營的承包協議進行一定的市場化轉型或專業化平臺的升級。

《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》明確提到能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、重大市政工程等領域進行存量資產盤活。E20現就市政供水、污水兩個領域存量PPP市場化空間進行數據測算，為業界參與存量資產PPP項目提供參考。

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編輯：李丹

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