PPP的表面是金融，背后還是制度和能力

我在讀《金融的邏輯》的時候，很自然地就想到我國目前大規模推行的PPP項目。近十多年來，我國都曾經不同程度地推行過吸引民間資本參與基礎設施項目的政策，但是效果都不明顯，背后的原因是雖然有政策，但是民間資本沒有看到可以賺錢的制度保障。本輪PPP最重要的創新就是對于之前沒有收費機制的公益性項目建立政府按績效支付機制。PPP的模式是社會資本出資，然后政府慢慢通過定期按照績效償還社會資本投資并給于一定的利潤。這樣，PPP機制就使公益性基礎設施項目完成了資本化。在金融家的眼里，PPP項目就是一個金融產品。但如果我們僅僅盯住各種眼花繚亂的金融技術和融資工具，那就走偏門了。在十多年前，本人初步接觸到PPP的時候，對各種融資工具和交易結構設計非常感興趣，執著于如何使融資成本降低1-2個百分點，總是幻想財務測算以后，鍵盤一回車，企業就會獲得令人心動的IRR。但是一旦走入政府大門，幻想真成了幻想。那個時代，不是政府不給你回報，而是政府的觀念里基礎設施就根本沒有回報，頂多是補償。所以，從那個時候起，我就很清楚，基礎設施投融資問題(當然包括PPP)表面上是金融問題，本質上是背后的制度、體制和機制問題。制度不建立，體制機制不完善，一切測算，一切合同都是扯淡。這一點，不僅僅是PPP項目，政府融資平臺也一樣，也不是金融問題，是制度和體制機制問題。如果從解決金融問題入手把融資平臺統統關了，那不過是把扎在屁股里的箭頭剪了，箭桿還留在肉里。

回頭再看看《金融的邏輯》，從中世紀開始，歐洲城邦國家發行公債的目的不是基礎設施，而是用于戰爭。英法百年戰爭之所以最后英國贏了，居然是由于英國發債的利率低，反而能夠籌集到更多的錢。美國根本上就是一個建立在債券上的國家，至今如此。試想，人家都用借債來打仗了，當中的巨大風險用腳趾頭都想得到，但是照樣推動了國家的進步。而我們多搞點基礎設施就會出這樣和那樣的問題，PPP才搞了一年多點就會有人提出龐氏騙局的論調，其中一個重要原因就是我們僅把目光凝聚在眼花繚亂的金融資本上，而樂于欣賞各種項目落地的煙花，卻往往會忽略了制度和能力建設。

在基礎設施投融資問題上，不知道如何融資一點問題也沒有，現在錢多的是，十多年前就已經沒有很大問題了。但是如果忽略了制度和能力建設，就會出大問題。上世紀八十年代的拉美經濟危機、九十年代的亞洲金融危機，這些國家實際上都有過短暫的輝煌，但是他們在輝煌的時候，只顧了看資本的煙花，根本就忘了除了煙花以外，還有本國的制度和能力建設。

現在各種渠道公布的PPP項目總額已經達到20萬億了，按照行業報告，目前已經落地的有25%左右，這是一個什么概念?這相當于從2004-2014年，我國每年基礎設施全部是用PPP模式來進行投資。這種規模，這種占比，在全世界PPP發展史上是絕無僅有的，并且還有持續增長的空間。這說明，政府的基礎設施投資資金全部是從民間資本借貸而來的，其中的風險應該可想而知吧。人家都借錢打仗了，我們多借錢搞點基建總歸沒問題吧。是的，是可以沒有問題，但是別忘了，除了鈔票以外，還有制度和能力。

那么到底要有什么制度和能力才能為我們的PPP保駕護航呢?限于篇幅我只能挑一兩個重要的講講。

首先講制度，國外的憲政制度這樣的大道理我就不講了，現在只講講PPP項目制度。目前最為迫切的是PPP項目中，社會資本到底是處于什么樣的地位，是主導還是從屬?政府是不是可以把項目所有內容都設計好、安排好，只等著社會資本出錢就行了?再進一步，政府和社會資本的責任邊界是什么，各自應該做什么，社會資本內部各家應該做什么?PPP項目考核的比重，資本多一點還是服務多一點等等。從一些律師處得知，現在不少制度和機制仍然是不清不楚，只好靠擦邊球才能使項目落地。

再講講能力建設。到底PPP需要什么能力?政府推進PPP項目的能力固然非常重要，這也是比較難達到和提高的，連英國都很難做到。但是按照《金融的邏輯》，政府需要建設的真正重要的能力不在于此，而在于地方政府在PPP之后，發展地方經濟的能力，進而是提高財政收入、滿足PPP項目支付要求的能力。如果PPP項目的支付最終成了地方政府不可逾越的財政負擔，那么當初做的“雙評”又有什么意義呢?現在有一種比較可怕的觀點是過度的基礎設施投資，反而會帶來邊際效用遞減，甚至會導致經濟結構扭曲。所以，政府設計PPP項目的時候，就要和社會資本一起來研究，項目的規模、布局和服務到底能不能帶來公眾的消費流量，如果消費流量沒有，根本就不需要立項;如果社會資本預測錯了，就應該由社會資本承擔風險，也根本不需要多少缺口補貼。這樣，政府要擁有提高PPP項目邊際效用的能力。這也是大部分國家不敢大規模上PPP項目的原因。

那么，既然我們弄了這么多PPP項目了，總歸要把革命進行到底。我們不能奢望在大規模開展PPP項目之前，就有完美的制度，政府具備各種必要的能力，英美國家也沒有做到這一點，而這些制度和能力是在實踐中發展起來的。所以，這么多PPP以后，要緊的是抓緊制度和能力建設，內容越詳細越好，形式越豐富越好，專業越精深越好， 不要吵架，但可以批評。中國PPP能否玩得長久，就看制度和能力能否及時建立。如果這些制度和能力能在3-5年里建立，那么中國PPP不僅能長久，規模還能更加龐大。千萬不能像拉美和東南亞國家一樣，制度還沒建立，能力尚未形成，經濟已經不行了。這就是所謂的“中等收入陷阱”。

上述討論，包括《金融的邏輯》有一個大前提，PPP項目無法支付的時候，不能亂印鈔票，否則，那就是另一個“交子”。

作者簡介

王強先生目前供職于上海城投集團有限公司。2001年在英國倫敦大學學院(UCL)巴特列特研究生院建筑經濟與管理專業(主修城市基礎設施投融資和PPP/PFI)學習并獲理學碩士學位。2005年加入上海城投以后，牽頭開展了《基礎設施投資新趨勢-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎，此研究被上海市法制辦譽為“上海市特許經營立法的理論基礎”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎設施特許經營管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關部門系統性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項目小組成員，參與了數個上海市重要的PPP項目的重組和政策制定工作。2007年，發表經濟監管體制研究，對完善中國的水業監管有較大借鑒價值。2009年，牽頭上海城投投資的BOT項目上海長江隧橋的通行費征收方案的研究，成果得到上海市政府批準并實施至今。他先后又參與了上海市市級層面市政基礎設施和公用事業特許經營和PPP領域絕大多數的研究工作，如《上海市城市基礎設施特許經營實施戰略研究》，該項研究與2012年被國家發改委授予優秀研究成果獎。2013年王強與他人合作翻譯出版了世界銀行報告《城市水務事業的公私合作：發展中國家的經驗述評》。2015年4月中標上海市人民政府決策咨詢重點課題《上海市公用事業特許經營深化研究》。

編輯： 趙凡