特許經營與PPP之間的差別辨析，已經成為了我國基礎設施投融資領域傳統的話題，近階段尤盛，至今沒有十分明確的結論。甚至出現了所謂結合我國的一些現狀，“創新和拓展”其中內涵的觀點，而最初的本意，即特許經營與PPP的宗旨、基本原理和最需要迫切解決的問題被放在一邊了。仔細研讀數遍《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革意見》，愿將自己的一點學習和感悟與大家分享。

 我認為《意見》是我國目前推動各類資本參與基礎設施和公共服務的最高綱領性文件，是頂層設計的方向；也是我國改革開放以來，在中央層面對政府公共投資、基礎設施和公共服務領域投資引入市場體制和機制認識最為深刻到位、闡述最為科學明確、思想與實踐最能緊密結合的重要的指導性文件。

所謂外行看熱鬧，內行看門道。《意見》的門道在哪里呢？首先，在引言部分，《意見》指出了在投融資領域存在的六個方面的問題，明眼人一看就是我國目前在推進PPP過程中存在的主要問題，每個問題都切中要害，并且一個字不多，一個字不少。其中，第一個問題“簡政放權不協同、不到位，企業投資主體地位有待進一步確立”，直接點題“企業投資主體地位”，直接將投融資問題與企業投資主體的地位問題掛起鉤來，實現和解決的路徑便是“簡政放權”。整篇《意見》都是圍繞著這一思路展開的。下面，我具體就學習《意見》談談幾點感悟和體會。

第一、首提“企業為主，政府引導”，抓住了投融資體制改革和PPP的牛鼻子。在總體要求中，率先將企業放在主體位置，重新調整和明確政府與企業的定位，這在我國改革開放以來中央和各部委出臺的一系列投融資體制改革的文件中首次提出的。在我們的傳統認識中，講到基礎設施和公用事業投融資問題，一直是認為“政府主導、市場運作、企業參與”，直到2014年我國在推行PPP過程中，提出政府與企業是“平等合作關系”。但是在PPP項目的具體操作中，由于基礎設施項目由政府主導的觀念根深蒂固，直至影響到PPP操作流程設計。

最典型的就是政府主導項目的方案設計（甚至包括可行性研究和設計），企業在其中還是任務的承擔者和實施者。雖然由中標的社會資本融資，但是企業的投資主體地位無法得到充分的體現。在政府主導而不是引導的條件下，企業無法或很少對項目的具體實施方案、技術路線、投資范圍和規模和市場需求預測提出符合自身的專業能力優勢和市場分析的優化意見。這也是我始終認為的PPP推行至今，不能吸引真正有能力的社會資本進入的重要原因。

作為投資主體，企業所能做的不是制定和參與項目的決策，而僅僅是買單或承擔風險；企業的主動性、創造性無法發揮，所以對政府的PPP項目自然提不起興趣。而現在企業和政府換了位置，企業在前，政府在后，企業的定位是操作，政府的定位是引導，這是我國投融資體制的重大改革和頂層設計，以后所有的政策設計、制度安排、法律法規都要按照這樣的原則進行展開。順便說一句，“企業為主，政府引導”是英國等PPP實踐成功的國家的主要經驗和操作機制，也就是說，讓專業人做專業的決策。

第二，有了上述第一條，《意見》后面的大量篇幅都是貫穿“企業為主，政府引導”指導思想的操作路徑。這一操作路徑是，政府提出清單（建立三個“清單”管理制度）,由企業自主決策投資行為，政府主要任務是加強事中事后管理，嚴格把關、規范企業的投資行為，并且“探索創新以政策性條件引導，企業信用承諾和監管有效約束為核心的管理模式。其中，政策性條件引導指的是政府引導方向，不具體給出操作意見；企業信用承諾，就將企業的信用問題擺在桌面上，就是讓好的企業，有信用，重承諾的企業在市場上大行其道，否則寸步難行，不敢胡亂做項目，瞎承諾；監管有效，就是把政府如何管理PPP和公用事業企業提到議事日程上來了，這里面有大量的文章可以做，如果能夠真正按照上述要求實施，我國無論PPP項目的實踐水平還是公用事業的政府監管水平都會產生明顯進步。

第三，保障措施，將具體問題化解在措施中。《意見》的最后一部份“保障措施”也是頗費思量的。三條保障措施，反過來就是當前PPP實踐中遇到的最為棘手的問題。首先，強調各級政府間，部委間的分工和協作，協作是方向，分工是基礎，不要打架。正如我國在處理國與國之間矛盾所一貫秉持的“合作大于紛爭”的方針一樣，需要政府間和部委間的加強合作的地方遠遠大于存有分歧的地方。在立法工作方面，首次提出“制定實施政府投資條例”，這也是推進投融資體制和政府項目投資改革的重要內容。既然明確了政府與市場的邊界，明確了政府投融資平臺轉型，那么以后由政府投資的項目歸于何處，如何計入資產，是否還需要折舊等等，都需要在政府投資條例中加以明確。

另外，在配套制度改革中，《意見》將政府與社會資本合作與特許經營管理分開表述，并在前述將特許經營和政府購買服務分開表述，這都說明，《意見》已經對PPP、特許經營、政府購買服務已經有了明確的認識和定義。并且，在配套措施中提出公用事業價格改革、土地制度配套改革乃至金融體制創新，都可以涉及到PPP和特許經營項目中的非常具體和針對性的問題，所以，廣大該領域的研究者和實踐者任重而道遠。

第四、最后一個亮點就是提出推廣應用BIM（建筑信息模型）技術。一個中央級別的推動體制改革文件中講到具體技術，這在歷史上還是非常少見的。為什么BIM技術如此重要？千萬不要僅僅把BIM看作一個建筑的三維數據動畫模型，這是近年來在發達國家出現的建筑和基礎設施項目采購管理的重大創新方式，在BIM的大數據平臺上，社會資本、設計單位、施工單位、材料供應商、設備供應商、運營商和服務商在項目采購前進行共同決策，提出解決方案，最大程度降低項目的交易成本，加快項目實施進度，而不是之前的政府與企業之間、企業與企業之間的信息互相割裂，造成大量的無端的效率損失。可以說，中央層面鼓勵推廣使用BIM技術，將引發我國在政府公共項目采購和基礎設施與公共服務領域的一場革命。

最后，再讀一遍《意見》，這也是我未來在基礎設施和公用事業領域研究工作的基礎和方向。

來源：PPP導向標

編輯： 李曉佳