事實(shí)上，細(xì)究起來(lái)，社會(huì)資本參與法國(guó)水務(wù)有在法有三種模式。第一類(lèi)模式是“有限委托運(yùn)營(yíng)”（Limited Delegation），在法國(guó)也稱(chēng)管理合同，即類(lèi)似于我們熟知的O&M（運(yùn)營(yíng)管理）模式，政府投資建成供排水設(shè)施以后，授予私人企業(yè)僅僅為18個(gè)月至3年的運(yùn)營(yíng)權(quán)，企業(yè)對(duì)設(shè)施資產(chǎn)不能大動(dòng)，但企業(yè)也不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槠髽I(yè)直接從政府獲得買(mǎi)單；第二類(lèi)模式是“部分委托運(yùn)營(yíng)”（Partial Delegation），類(lèi)似于我們熟知的BOT，即政府委托企業(yè)提供大部分供排水服務(wù)，包括企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)設(shè)施，期限從7年至25年，期間企業(yè)享有一定的自主權(quán)，但也要承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在這一模式中企業(yè)還是僅從政府財(cái)政獲得收益，所以，政府還是擁有資產(chǎn)的所有權(quán)，即使是企業(yè)投資。委托期限結(jié)束后，企業(yè)將設(shè)施移交給政府，政府始終授予的是使用權(quán)或運(yùn)營(yíng)權(quán)。所以，法國(guó)也稱(chēng)這種模式為affermage,即企業(yè)完成投資后向政府租賃設(shè)施運(yùn)營(yíng)；第三類(lèi)模式是“完全委托”（Total Delegation），這就是法國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)。在這一模式中，政府授權(quán)企業(yè)承擔(dān)全部服務(wù)，包括維護(hù)客戶關(guān)系，并從向使用者收取服務(wù)費(fèi)來(lái)維持財(cái)務(wù)平衡。特許經(jīng)營(yíng)期為10至25年，企業(yè)享有完全的決策和管理自由，但要全面負(fù)責(zé)公共服務(wù)，保障持續(xù)運(yùn)營(yíng)，同時(shí)承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)還有定價(jià)權(quán)（按照一定規(guī)則和公式），自己制定設(shè)施運(yùn)營(yíng)計(jì)劃和用人政策。同樣，特許經(jīng)營(yíng)期以后，設(shè)施歸還給政府，政府自始至終享有設(shè)施資產(chǎn)的所有權(quán)。

因此，除了均需要政府授權(quán)和政府始終擁有設(shè)施資產(chǎn)的所有權(quán)以外，法國(guó)特許經(jīng)營(yíng)的最核心的特點(diǎn)是社會(huì)資本直接向用戶收費(fèi)，并承擔(dān)全部責(zé)任和全部風(fēng)險(xiǎn)。值得注意的是，法國(guó)是一個(gè)強(qiáng)調(diào)政府公共職能的國(guó)家。上述三種模式僅僅占到法國(guó)供排水量的75%左右，剩下的25%完全由政府來(lái)投資運(yùn)營(yíng)，職員是公務(wù)員或政府背景的市政公司員工。數(shù)據(jù)表明，法國(guó)全境大約有12000至13000個(gè)供排水合同，其中租賃模式約占了50%，管理合同占了20%，而我們最熟知的特許經(jīng)營(yíng)僅占5%，500例還不到。這也許是法國(guó)人給全世界開(kāi)的一個(gè)專(zhuān)業(yè)玩笑。事實(shí)上，法國(guó)人對(duì)公共服務(wù)的市場(chǎng)化不是那么青睞，2007年，那位左翼的巴黎市長(zhǎng)居然以運(yùn)營(yíng)成本高于政府直接管理為由，把巴黎的供水合同從蘇伊士和威立雅手里收回，回歸到政府運(yùn)營(yíng)管理的模式。可以猜想，當(dāng)年建設(shè)部在法國(guó)考察學(xué)習(xí)的并非真正意義上的特許經(jīng)營(yíng)，而是委托運(yùn)營(yíng)。所以，126號(hào)文繼承了政府和企業(yè)簽訂協(xié)議和競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)這樣的法國(guó)人委托運(yùn)營(yíng)的制度傳統(tǒng)，但根本沒(méi)想到特許經(jīng)營(yíng)最核心問(wèn)題是用戶付費(fèi)，進(jìn)而必須解決如何定價(jià)和如何平衡政府、企業(yè)和用戶三方關(guān)系。

2、英國(guó)人對(duì)特許經(jīng)營(yíng)做了更好的，更加全面的詮釋和實(shí)踐。

本節(jié)導(dǎo)讀：特許經(jīng)營(yíng)到了英國(guó)人手里有了新玩法，配以嚴(yán)格的政府監(jiān)管制度、完善的高效率的金融和資本流通市場(chǎng)，使特許經(jīng)營(yíng)在公用事業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮極致，政府、用戶和企業(yè)三方得益。

最典型、最成功的例子是英國(guó)水務(wù)行業(yè)私有化、更精確的說(shuō)是市場(chǎng)化改革。1989年以前，英國(guó)水務(wù)行業(yè)也是政府和國(guó)有企事業(yè)單位主導(dǎo)，人浮于事，效率低下而無(wú)錢(qián)投資。1989年，撒切爾夫人在完成鐵路、電信、燃?xì)狻⒑娇盏裙檬聵I(yè)市場(chǎng)化改革以后，將境內(nèi)十大流域管理局轉(zhuǎn)制全面負(fù)責(zé)各流域供排水服務(wù)的十大水務(wù)國(guó)有企業(yè)，并將大部分資產(chǎn)進(jìn)行上市融資；頒布了《水法》和《水工業(yè)法》，形成了英國(guó)供排水服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，包括界定了政府部門(mén)、水務(wù)企業(yè)和公眾用戶的責(zé)任、職責(zé)和關(guān)系界面，從法律上確定了水務(wù)企業(yè)的法定義務(wù)；明確了政府監(jiān)管框架和制度，定價(jià)模式和定價(jià)機(jī)制，建立了績(jī)效激勵(lì)、信息公開(kāi)和公眾參與等一系列性質(zhì)有效制度和工作機(jī)制，并實(shí)施至今。更重要的是，政府在不擁有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情況下，不通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)，直接向十大企業(yè)頒布《授權(quán)書(shū)》（Instrument of Appointment），授予他們?cè)诟髯缘娜饔騼?nèi)不低于25年的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)（25年后如果沒(méi)有嚴(yán)重的違規(guī)和違約繼續(xù)授予）和收費(fèi)權(quán)，而通過(guò)一種被稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)監(jiān)管”（Economic Regulation）的制度，即持續(xù)性的成本監(jiān)審與比較的方式，壓縮企業(yè)不合理的成本上升；并通過(guò)五年一次的調(diào)價(jià)窗口和向公眾明確的法定的調(diào)價(jià)機(jī)制保護(hù)企業(yè)的合理利潤(rùn)。這樣的制度被英國(guó)人稱(chēng)為“Water Service Licensing”，我把它定名為“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”。這一制度實(shí)施近30年來(lái)，水價(jià)除了頭幾年為了彌補(bǔ)資金缺口較大幅度上升以外，一直保持平穩(wěn)，企業(yè)投資大幅增長(zhǎng)并且翻了幾倍并始終保持盈利，國(guó)際資本紛紛進(jìn)入英國(guó)水務(wù)市場(chǎng)，這是授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度成功之處。現(xiàn)在看來(lái)，英國(guó)水務(wù)制度就是特許經(jīng)營(yíng)，其中包含了幾個(gè)重要的核心因素。一是政府授權(quán)，二是企業(yè)壟斷，三是企業(yè)有權(quán)向用戶收費(fèi)，而收費(fèi)的價(jià)格由政府管制和最終確定。與法國(guó)的政府擁有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不同，而英國(guó)的模式中，水務(wù)企業(yè)在轉(zhuǎn)制以后擁有全部資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，所以企業(yè)更是承擔(dān)全責(zé)和全部風(fēng)險(xiǎn)。這樣，究其內(nèi)涵。《水法》和《水工業(yè)法》就是一部英國(guó)公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)法。

3、PPP不是英國(guó)人發(fā)明的，但是是英國(guó)人完善和發(fā)展的。

本節(jié)導(dǎo)讀：英國(guó)人善于制度設(shè)計(jì)的天性，完成了PPP的“三定”工作，定主體、定邊界、定規(guī)則，最終使之可復(fù)制、可推廣、可操作，并將PPP的范圍僅限于政府付費(fèi)的公共服務(wù)，與特許經(jīng)營(yíng)扯不上關(guān)系。

英國(guó)水務(wù)改革成功以后，政府嘗到了社會(huì)資本帶來(lái)的資金和效率的甜頭，便在1989年和1990年前后考慮在公共服務(wù)領(lǐng)域采用社會(huì)資本和市場(chǎng)化運(yùn)作。八十年代世界上已經(jīng)出現(xiàn)了BOT模式，并在1987年動(dòng)工的英法海峽隧道得到應(yīng)用。此時(shí)有人或機(jī)構(gòu)提出了PPP概念，具體是誰(shuí)已經(jīng)不重要，但是從1989年開(kāi)始，英國(guó)政府已經(jīng)著手正式用PPP的名稱(chēng)實(shí)施一批項(xiàng)目，并在1990年完成融資交割。1992年，英國(guó)自經(jīng)過(guò)一次系列思辨和討論以后，由梅杰政府的財(cái)政大臣提出PFI概念，而之后整整5年，將PFI落實(shí)為項(xiàng)目的進(jìn)展仍然非常緩慢，項(xiàng)目數(shù)量也寥寥，5年里僅僅完成70億的投資，其中35億還是英法海峽隧道工程，制度建設(shè)更是落后。一直到1997年富有朝氣的布萊爾政府上臺(tái)，在醫(yī)療、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP/PFI模式，從而引發(fā)了英國(guó)乃至世界范圍內(nèi)的PPP浪潮。那么布萊爾政府到底是怎么做到的呢？他的聰明之處在于不是將PPP/PFI概念泛化，不是認(rèn)為只要有私人資本投資都?xì)w結(jié)于PPP，而是將PPP/PFI模式牢牢限定于沒(méi)有收費(fèi)機(jī)制的政府采購(gòu)項(xiàng)目，并且推動(dòng)一系列可復(fù)制、可推廣、可操作的制度、規(guī)范、流程、政策和機(jī)制的建立，并始終做到公布于眾。從此PPP/PFI引發(fā)了大量的社會(huì)資本投資，直至2012年總投資翻了十倍達(dá)到750億元左右，但是僅僅占到基礎(chǔ)設(shè)施投資的11-15%。為什么這么少呢？就是因?yàn)橛?guó)的PPP/PFI僅限于政府采購(gòu)和付費(fèi)公共服務(wù)項(xiàng)目，而水務(wù)、鐵路和電信等公用事業(yè)的投資不屬于PPP/PFI，卻屬于特許經(jīng)營(yíng)范疇。在英國(guó)，幾乎找不到水務(wù)的PPP/PFI項(xiàng)目（除了由威立雅等水務(wù)公司承擔(dān)的英國(guó)軍隊(duì)供排水服務(wù)的Aquatrine項(xiàng)目）。之后英國(guó)的PPP/PFI被復(fù)制推廣到了澳大利亞、加拿大等英聯(lián)邦國(guó)家，然后是美國(guó)、日本、世界銀行、亞開(kāi)發(fā)銀行、歐盟、東南亞、非洲、南美的等國(guó)。最后，PPP作為一種可復(fù)制、可推廣的模式，才剛剛進(jìn)入中國(guó)。在此期間，也不可避免的有浪漫主義者將PPP概念又開(kāi)始泛化，又把PPP當(dāng)做一個(gè)大筐。

編輯： 陳丹丹