(五)協同：成都項目監管為主，澳門項目多方協作

成都六廠B廠項目中，政企雙方關系主要體現在服務提供與監管上。其中，監管主體包括成都市建委(供水的主管部門)和成都市自來水總公司(對項目公司在線監測系統進行實時監控、同時每月對項目進行隨機抽查);監管體系包括準入監管(公開國際招標)、水質監管/服務監管(自來水總公司負責)、價格監管(實質上不存在)。

澳門項目中，政府對于企業運營的監管主要體現在兩個方面：一是任命一名駐企業的常駐代表，負責企業和政府間的聯系，監督企業的運作，確保企業能夠按照合約約定的內容運作;二是民政總署負責對企業的供水水質狀況進行檢測和監督，保證消費者的利益。政企雙方建立了相互信任的監管機制、良好的溝通機制，很好地協同了成本、價格、服務質量等因素，也獲得了公眾消費者的認可。這種協同體現在多個方面。第一，在原水費用的處理方式上，第一個25年專營合約期間，原水成本及供給方式發生變化，原水費用比重日益加大。政企雙方基于協同考慮，約定特區政府補貼原水價格，與澳門自來水共同維持居民水費穩定。第二，水質監測方式上，政企兩方均設置水質檢測中心，雙方共同確定取樣點、分別進行檢測，項目公司將自行檢測的結果上報政府，政府監測中心做核對性檢測。自珠海的原水水質則由政府委托自來水公司進行檢測。第三，共同促進節水，自來水公司作為澳門節水工作小組之一積極參與有關事務，同時政府在新專營合同中提供更大空間讓自來水公司發展與水處理及供水相關的其他業務。此外，在水價調整、定期投資、“咸潮”應對等方面，各方都做到了較好的協同。

(六)信息披露：成都項目披露有限，澳門項目全面公開

成都六廠B廠項目除了前期公開招標文件及流程公開透明外，后續簽訂的特許經營協議及相關附件并未對外公開，信息披露較為有限。

澳門自來水項目有關的專營合約、隨后簽訂的補充協議均在特區政府公報中予以披露，相關水質監測信息也適時對外發布，透明度高。公眾可以清楚了解政府和自來水公司各自的職責范圍，以及相互間的協作，便于過程參與和監督，從而一起促進澳門供水服務的不斷提升。

(七)成效：成都項目局部成功，澳門項目先進典范

成都六廠B廠項目設置基本水量(40萬噸/日)，一方面因產業結構調整、居民節約用水等因素當地實際用水需求不如規劃預期，另一方面一墻之隔的第六水廠A廠被動經營而虧損。這在一定程度上也反映出區域水業系統優化的必要性，因為非系統設計下的水廠單元的優化很可能導致整個系統的低效。本項目中，B廠具有40萬m3的供水能力，特許經營協議約定的保底水量也是40萬m3。而A廠有60萬m3的供水能力，由于B廠失去調節彈性，A廠實際供水量常常受區域總體水量波動影響，常在20-50萬m3之間大波動，因此該廠投資、運營低效。因此，有多位業內人士評價認為，成都六廠B廠項目可以說是局部成功、整體卻有遺憾，因為B廠本身合作順利、但這是建立在A廠運營上被動和虧損的代價基礎上實現的，對于當地政府而言在一定程度上以整個系統的“不經濟”去確保B廠本身的成功。值得注意的是，目前國內不少地方涉及供水、排水、垃圾處理等項目中，對人口及相關變量測算普遍偏樂觀，可能導致后期項目落地時需求低于預期、投入產出失衡、項目難以運轉的情形。

澳門自來水項目中，根據E20環境平臺2015年受托實施《澳門自來水股份有限公司專營特許合同績效評估報告》發現：就服務效率的提升和行業發展可持續性兩個方面看，澳門自來水項目是一個成功的典范項目。項目獲得成功的主要因素包括：第一，適當的模式選擇是項目成功的基礎。澳門項目參照法國特許經營的經驗，把最終產權保留給政府，將投資經營權以專營協定的方式委托給澳門自來水公司負責。第二，戰略投資人引進為項目成功提供了保障。法國蘇伊士和香港新創建的合資公司為合作伙伴，專注于水業運營和服務水準的提高，體現“專業的人做專業的事”。第三，政府與企業的協同關系使成功因素得以延續。這是公共服務領域平衡政府、社會資本、公眾利益的關鍵。當然，澳門自來水項目的成功，也有特區政治上的特殊性、經濟發展水平較高、人口規模較小(2017年年底約65萬人口)等因素。

三、環境系統服務，回歸改革初心

兩個項目各有特點，對當前中國PPP政策及實操均有所啟發。PPP不是走流程，而是系統化、專業化、長期化的公共服務市場化實踐，需要匠心精神、需要專業執行。這是提高公共服務供給質量和供給效率的基本原則，也是回歸我國改革開放四十年始終為人民謀福利這一初心的內在要求。

(一)重視前期工作

PPP項目，尤其是水廠此類項目，項目規劃、需求預測應做到科學合理，項目各類風險應在政企雙方中按照由對風險最有控制力(包括控制成本最低)的一方承擔相應的風險、承擔的風險程度與所得到的回報大小相匹配、私營部門承擔的風險要有上限等基本原則合理分擔?！坝槐├?，避免項目固定回報、風險兜底等現象。

作為水廠PPP/特許經營，采取單體項目實施還是廠網一體模式，可能對政府付費責任、水價、項目運作產生哪些影響，也是需要權衡的重要事項。比如，水廠PPP項目的成效需要系統考慮, 不能因為單個水廠作為獨立節點的優化而妨礙整個系統的優化;系統優化的關鍵在于對全過程的控制和監管, 而不僅取決于水廠這一單點的規范性。

此外，項目可研、招標文件、合同協議文本的規范性和完備性也至關重要。在實操中，PPP合同不完備且沒有調整機制或再談判機制上的安排，將增加再談判中的交易成本，影響PPP各方利益的關系，并影響公共產品和服務的提供。建議在PPP合同中設置再談判機制，至少包括再談判的觸發點、再談判的程序和爭端的解決方式等條款，確保在PPP短則10年、長則30年的合作期內能夠共同應對各種不確定性因素、協調好各方利益，使合作關系得以持續。

(二)做到合法合規

自2014年以來，我國PPP改革不斷深入，相關政策日趨完善。包括《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金(2014)76號)、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)、《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)等系列政策，對地方投融資及PPP模式應用都提出了具體的要求，劃定了紅線、底線。比如成都自來水第六水廠B廠和澳門自來水廠有些操作和當前的最新政策可能不太相符，如澳門項目采取非招標方式選擇社會資本方;又如成都項目中原國家計委、國家外匯管理局分別為項目出具了支持函。

編輯： 趙凡