7月16日上午，在中國水網(wǎng)、清華大學(xué)環(huán)境系、搜狐網(wǎng)主辦、首創(chuàng)股份協(xié)辦的第四期環(huán)境講壇上，世界銀行高級環(huán)境與市政工程師樊明遠(yuǎn)說，“其實低水價是資助了高收入者，而不是資助了低收入者。”他解釋說，因為高收入者通常用水量大，水價偏低，高收入者可以每天用自來水給游泳池?fù)Q一遍水，但是低收入者還是用不起。“提高水價，同時出臺對貧困人口的配套政策，這其實是一個很公正的促進(jìn)資源節(jié)約、合理消費的政策。”

此言一經(jīng)報道，即受到許多媒體評論員的嘲罵，認(rèn)為其“口無遮攔”，說這些話為了給漲價以一個臺階，或“掩人耳目”或證明自己“漲價有理”。在報紙和網(wǎng)絡(luò)上，諸如《水價“漲”聲一片窮人該怎么辦》這樣的文章近段時間時有可見，這些文章大同小異，基本上都是以窮人的名義反對漲價，這一類反對聲音同對供水成本不透明的質(zhì)疑聲音一起，表達(dá)了普通老百姓及媒體從業(yè)者對價格上漲的不滿。從理性角度來看，此類反對聲音是對世行專家意見的誤讀。

水價改革在世界范圍內(nèi)經(jīng)常遭遇強烈的社會和政治反對，在中國也不例外。與其他國家一樣，中國的地方政府往往不愿將水價提高到環(huán)境可持續(xù)的水平，各種形式的補貼普遍存在。盡管漲價的反對聲往往來自對弱勢群體福利的關(guān)注，低水價在導(dǎo)致水務(wù)公司較差的財務(wù)績效同時，有可能會造成不良的收入分配后果。

事實上，世界銀行一直堅持“低水價對窮人更不利”的觀點。它在今年年初《解決中國水稀缺：關(guān)于水資源管理若干問題的建議》的報告中指出，對居民家庭的調(diào)查結(jié)果顯示，低水價對貧困家庭的社會影響是消極的。一方面，低水價必然需要政府補貼，富人用水量相比窮人多很多，他們獲得的公共財政的補貼更多，不利于公共資源的公平分配。因此，窮人從補貼中獲得的利益很少，甚至毫無收益。其二，窮人因為獲得的供水服務(wù)質(zhì)量差反而需要支付更高的代價，包括健康受到的影響以及為獲得更好的供水服務(wù)支付更高的成本。另外，通過適當(dāng)?shù)脑O(shè)計，水價改革至少能夠使貧困人群在一定程度上免受水價提高帶來的影響。如果將因水價提高新增的收入用于擴(kuò)建服務(wù)設(shè)施、改善服務(wù)質(zhì)量，最終可能產(chǎn)生一種雙贏的結(jié)果。在中國以及其他國家，在設(shè)計水價改革方案時采用了三種辦法來保護(hù)貧困人群的利益：（1）采用累進(jìn)階梯費率；（2）提供收入支持；（3）對最貧困家庭實行價格減免。

對于“低水價對窮人更不利”這一觀點，世行提供的重慶案例研究很說明問題。

1999 年，重慶市居民水價約為每噸0.85 元。市政府為供水公司無償提供固定資產(chǎn)投資的資金，相當(dāng)于每噸補貼1.34 元。市政供水公司每年約需5 億元用于建設(shè)、擴(kuò)建和改進(jìn)供水服務(wù)。該金額超出了每年所有市政建設(shè)的總預(yù)算，其結(jié)果導(dǎo)致供排水服務(wù)的范圍和質(zhì)量都難以跟上重慶市快速的經(jīng)濟(jì)增長。當(dāng)時，融資不足導(dǎo)致僅有20％的市政輸水管道符合國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而居民消費者獲得的自來水則很少能滿足最低的飲用水標(biāo)準(zhǔn)。同時，只有6％的市政污水經(jīng)過處理，未經(jīng)處理的生活污水和工業(yè)廢水污染了公共水體，進(jìn)而威脅人體健康。

低水價對弱勢群體具有顯著的負(fù)面社會影響。

首先，高收入消費者因其用水量大，不僅能獲得較好的服務(wù)質(zhì)量，同時也是水補貼的主要受益者。重慶市2006 年開展的支付意愿調(diào)查表明，作為六個調(diào)查區(qū)縣之一的沙坪壩區(qū)，月收入低于200 元的特貧困戶每月僅消費0.4～8 噸水（平均用水量2.4 噸/月），而月收入高于1500 元的居民戶每月用水量為1.5～30 噸（平均用水量9.6 噸/月）。2001 年的一次居民調(diào)查發(fā)現(xiàn)，月收入500 元的典型貧困戶每月僅能從用水補貼中獲得3.4 元，而月收入超過萬元的富裕家庭每月能獲得22 多元之多。

其次，供水質(zhì)量差、服務(wù)不足則會更多危害到公眾，尤其是弱勢群體。由于融資不足則難以將供水管網(wǎng)擴(kuò)展至次要（往往是貧困人口居住）的地區(qū)，此類情況相當(dāng)普遍且有案可查。同樣是在重慶，分析顯示公眾購買瓶裝水和其他表外用水的花費高于其水表支出，其原因包括其對自來水低劣水質(zhì)的擔(dān)心。尤其是若不能將擴(kuò)展和改善的供水服務(wù)提供給低收入地區(qū)，窮困人口除了飲用通常是從私人渠道獲得的質(zhì)次價高的水外將別無選擇。此外，對難以承擔(dān)上述替代品的特別貧困人口來說，他們只能飲用劣質(zhì)水而面臨著更為嚴(yán)重的健康威脅。

在水價改革過中，弱勢群體的承受力是始終需要關(guān)注的問題，所面臨的挑戰(zhàn)是如何使得用水的經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)與確保弱勢群體獲得基本服務(wù)的目標(biāo)相統(tǒng)一。如果針對弱勢群體的保障措施得以建立，那么旨在改進(jìn)供水服務(wù)質(zhì)量的價格改革就會實現(xiàn)雙贏。

所以，世行設(shè)計了一整套的措施，以保證水價上漲后低收入者的利益。這些在世行報告——《為窮人定價》中也有體現(xiàn)。對于水價改革中低收入群體的利益保護(hù)問題，世行認(rèn)為可通過以下手段進(jìn)行。

定向籌資：在特定公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域，通過價格的適度微調(diào)來“定向募集”救助資金，形成一個長期、穩(wěn)定、持續(xù)和穩(wěn)妥的資金募集渠道，使社會救助由傳統(tǒng)的公共財政成本轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的社會成本，實現(xiàn)行政性、財政性的政府救助向市場性和社會性的社會救助轉(zhuǎn)變。

定向救濟(jì)：“定向募集”水價補貼資金后，應(yīng)全部用于城鎮(zhèn)水行業(yè)所需的社會救助需求，實現(xiàn) “取之于行業(yè)”和“用之于行業(yè)”。

定量救濟(jì)：合理地確定低保家庭每人每月的基本生活用水量，核定低保家庭用水定額，并按此數(shù)量作為生活用水使用量補貼的依據(jù)，體現(xiàn)了公共救濟(jì)的適度、適量原則，同時也體現(xiàn)了稀缺資源公共消費過程中的節(jié)約原則。

定向消費：按低保家庭用水定額規(guī)定的用水?dāng)?shù)量，以實物代金券的方式予以量化形式的補貼，定向用于支付水費，使公共救助或補貼的結(jié)構(gòu)得以清晰，防止對公共補貼的挪用或濫用，提高受助居民和社會對救助內(nèi)容結(jié)構(gòu)、救助數(shù)量、救助方式的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

定向管理：政府對社會救助過程和社會救助資金實行“定向管理”，按年度測算并提出年度低保家庭基本生活用水總需求量，按總需求量提供等量的水費代金券，按照現(xiàn)行的低保發(fā)放體系發(fā)放，，只能用于低保家庭生活用水水費支付，不得用于其它用途。

世行認(rèn)為，任何政策措施都會有其個別性、局限性或時限性，關(guān)鍵的問題是要“從社會總成本或總福利”的角度來審視，而不能僅僅從個別成本或個別損益的角度來看待問題。傳統(tǒng)的救助方式業(yè)已存在的缺陷已經(jīng)證明，公共產(chǎn)品方面的“五定方式”，應(yīng)該成為公共政策選擇集中的一條路徑，盡管不是唯一的路徑。它的構(gòu)思和設(shè)計，對于擴(kuò)大救助的社會覆蓋，減輕公共財政負(fù)擔(dān)，提高低收入階層救助總量，提高公共財政財務(wù)可持續(xù)性等方面至少具有實驗意義，更重要的是，它著眼于使社會救助由傳統(tǒng)的狹隘的政府責(zé)任擴(kuò)展為廣泛的社會責(zé)任，繼而實現(xiàn)更加充分和可持久的社會和諧。

世行在水價改革方面的政策建議，對于如何在價格調(diào)整過程中保護(hù)低收入群體利益，拓寬補貼資金渠道，加強科學(xué)管理，有著很好的啟發(fā)意義。盡管從政策構(gòu)思到政策制定，再到政策實施依然有一個過程，但仍然不失為一個積極的想法。

相關(guān)世行報告：
《解決中國水稀缺：關(guān)于水資源管理若干問題的建議》
《中國的水價改革：經(jīng)濟(jì)效率、環(huán)境成本和社會承受力》
《價格政策在用水需求管理中的作用》
《為窮人定價》
《重慶水價研究》
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環(huán)境講壇第四講：關(guān)注水價問題
世行專家：低水價對窮人更不利

編輯：全新麗