編者按：本文源自世行“解決中國水資源短缺”報告，是分析、建議背景文章系列《中國突發(fā)水污染事件的預(yù)防和應(yīng)對》中的摘選。
為加強中國預(yù)防與應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的能力，需要采取的措施分為三個方面，即：全面的體制改革，風(fēng)險管理與預(yù)防，應(yīng)急處理與減輕突發(fā)事件的影響。下面從這三個方面提出政策建議。
全面的體制改革
建議之一：完善法律法規(guī)框架。有效的突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急需要有堅實的法律基礎(chǔ)。在吸取國外經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，中國可以通過制定一部國家法律，強化現(xiàn)有法規(guī)中關(guān)于污染事件防治的具體規(guī)定，細(xì)化實施內(nèi)容，以完善突發(fā)事件預(yù)防、準(zhǔn)備和應(yīng)對的法律和法規(guī)體系。為此，建議：
1.全國人大應(yīng)構(gòu)建一個有效預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件的法律框架，明確體制和機(jī)構(gòu)安排，確定基本原則，如預(yù)防、預(yù)警、污染者付費、采用最佳實用技術(shù)和最佳環(huán)境保護(hù)措施等原則；同時還為制定進(jìn)一步的技術(shù)法律和法規(guī)提供依據(jù)。
2.全國人大還應(yīng)評估現(xiàn)有法規(guī)中關(guān)于污染事故防治的相關(guān)規(guī)定，拓展國務(wù)院提議的有毒有害化學(xué)品管理法規(guī)的內(nèi)容。
3.國家環(huán)保總局、國家安監(jiān)總局、國家發(fā)改委和其他相關(guān)部門也應(yīng)評估和分析調(diào)整其部門職能及在應(yīng)急規(guī)劃和應(yīng)對行動方面采取新的法律和技術(shù)手段的必要性。
4.在這些國家法律的基礎(chǔ)上，中央政府應(yīng)鼓勵地方政府修改地方法規(guī)，更加強調(diào)進(jìn)一步明確責(zé)任，加強培訓(xùn)，嚴(yán)格執(zhí)法和對違法行為的處罰。
建議之二：健全組織機(jī)構(gòu)，加強機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)。有效預(yù)防與應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件需要在較大區(qū)域范圍內(nèi)的眾多相關(guān)企業(yè)和地方政府部門乃至中央政府機(jī)構(gòu)切實履行其職能，充分利用其技能。及時以協(xié)調(diào)一致的方式做出適當(dāng)反應(yīng)的能力，是對任何事件采取適當(dāng)應(yīng)對措施并盡可能減輕其影響的一個關(guān)鍵要素。
這就要求有關(guān)機(jī)構(gòu)及其人員具備相應(yīng)的權(quán)力、責(zé)任和技術(shù)知識。國際經(jīng)驗表明，通常對一個事故的應(yīng)急需要在統(tǒng)一的指揮下進(jìn)行。應(yīng)對突發(fā)事件需要有一個明晰的組織結(jié)構(gòu)，包括明確何時以何種方式將應(yīng)急行動從地方政府上升到國家機(jī)構(gòu)的程序。各個組織機(jī)構(gòu)的作用、職責(zé)、權(quán)力和任務(wù)必須明確。
為更加有效地預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件，在組織機(jī)構(gòu)方面，建議：
1.鑒于部門之間和地區(qū)之間協(xié)調(diào)困難，將國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的部際聯(lián)席會議轉(zhuǎn)變成為一個常設(shè)性機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)要有受過良好培訓(xùn)的固定編制人員，還有來自消防、公安、環(huán)保總局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和交通部的代表，以便能夠領(lǐng)導(dǎo)國家突發(fā)事件的準(zhǔn)備和應(yīng)急工作。應(yīng)授權(quán)該機(jī)構(gòu)指導(dǎo)中央和地方各級政府部門制訂突發(fā)事件預(yù)防計劃。
該機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)收集信息，在發(fā)生跨行政轄區(qū)的污染事件時做好相關(guān)各方的協(xié)調(diào)工作。
2.國務(wù)院應(yīng)進(jìn)一步明確地方和國家相關(guān)機(jī)構(gòu)在開展以下工作方面的職能：1）預(yù)防突發(fā)性事件；2）在污染事件發(fā)生時采取行動，并在污染事件產(chǎn)生跨轄區(qū)或國際影響時加大應(yīng)急行動的力度；3）對事件開展調(diào)查，減輕其影響。必須明確，當(dāng)?shù)卣堑谝回?zé)任機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)現(xiàn)場應(yīng)急處理。為應(yīng)對突發(fā)事件建立的命令和指揮系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)確保當(dāng)?shù)啬芸焖俸屯咨频夭扇?yīng)急措施，并在必要時上升為區(qū)域和國家級的行動。環(huán)境和安全機(jī)構(gòu)，包括它們新成立的應(yīng)急中心，應(yīng)當(dāng)具有以下職能：審查和批準(zhǔn)應(yīng)急計劃；向警察和消防人員提供關(guān)于適當(dāng)處理排放物的技術(shù)建議；監(jiān)測事故性排放造成的影響，主持/參與事故調(diào)查。
3.中央政府（聯(lián)席會議）應(yīng)負(fù)責(zé)處理跨國界的污染事件。對于跨省區(qū)的河流管理，短期內(nèi)應(yīng)進(jìn)一步強化中央政府的權(quán)威，加大監(jiān)管和協(xié)調(diào)力度，明確有關(guān)各省市的責(zé)任。作為代表中央政府的管理機(jī)構(gòu)，各流域管理委員會可考慮增加國家環(huán)保部門的代表。從長期來看，應(yīng)對流域管理委員會進(jìn)行重組，其中除了來自中央政府部門（如水利部和國家環(huán)保部）的代表之外，還應(yīng)有流域范圍內(nèi)有關(guān)各省區(qū)的政府代表，以加強整個流域水資源管理的責(zé)任性。應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)中明文規(guī)定，加大流域管理委員會的作用、權(quán)力和責(zé)任。
授權(quán)這些流域管理委員會讓省政府作為委員會成員全面參與，并委以更大的河流管理和規(guī)劃責(zé)任，包括制訂突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、監(jiān)測和報告省界水質(zhì)等。
建議之三：建立激勵機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。環(huán)境意識是預(yù)防與應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的一個重要組成部分。正如1998 年的洪水和2003 年的SARS 以及一系列礦難事故提高了人們對防洪、公共衛(wèi)生和生產(chǎn)安全的認(rèn)識，松花江有毒物質(zhì)泄漏提高了政府和公眾對環(huán)境事故的認(rèn)識。為了保持對突發(fā)環(huán)境事件的關(guān)注，進(jìn)一步強化地方政府的意識，中央政府應(yīng)改革政績考核體系，將環(huán)境治理狀況、環(huán)境事故的預(yù)防和應(yīng)對作為其中的重要內(nèi)容。為此，建議：
1.將環(huán)境事故數(shù)及其造成的損失納入官員政績考核體系，作為決定地方政府與相關(guān)部委官員升遷的標(biāo)準(zhǔn)之一。中央和地方政府應(yīng)引入更加全面綜合的環(huán)境指標(biāo)體系，如綠色國民經(jīng)濟(jì)核算，來補充傳統(tǒng)的以GDP 為核心的國民經(jīng)濟(jì)核算體系。
2.鑒于生產(chǎn)者和消費者在有毒物質(zhì)生產(chǎn)、經(jīng)營、儲運和使用中的重要作用，應(yīng)建立有效的激勵機(jī)制，包括獎懲兩個方面，來推動對環(huán)境友好的行為，盡可能降低發(fā)生污染事故的可能性。對排污者應(yīng)給予經(jīng)濟(jì)處罰并追究其對污染事故的責(zé)任，作為補償清除污染的費用和激勵開展污染預(yù)防的機(jī)制。政府還應(yīng)要求排污企業(yè)為環(huán)境污染事故購買保險。
建議之四：提供適當(dāng)?shù)馁Y金支持。為維持突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急體系的運行，建議：
建立一個資金充足的環(huán)境基金，用以支持信息管理、培訓(xùn)和清除污染等方面的工作。在資金來源方面，可以通過提高對有毒化學(xué)品的排污收費來籌集資金，還可引入環(huán)境稅，作為有毒化學(xué)品產(chǎn)品稅的一部分，依據(jù)其潛在的環(huán)境風(fēng)險加以征收。此外，對污染事故的罰款也可作為該基金的一個來源。
風(fēng)險管理和預(yù)防
污染事件一旦發(fā)生，要控制其對環(huán)境和人體健康的影響往往很困難，費用也相當(dāng)高昂。
注重污染預(yù)防成本較低，效果更好，也更容易實施和執(zhí)行。換言之，防優(yōu)于治。污染預(yù)防和準(zhǔn)備包括開展風(fēng)險評估和管理、建立全面的化學(xué)品名錄、實行信息管理、制訂應(yīng)急計劃和污染控制措施。
建議之五：加強風(fēng)險評估和管理，制定應(yīng)急計劃。擁有充分的信息和對與工業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的風(fēng)險進(jìn)行評估至關(guān)重要。建立精心設(shè)計的評估體系，包括環(huán)境風(fēng)險評估，可以為確定、評估和管理與現(xiàn)有和新建項目有關(guān)的風(fēng)險發(fā)揮重要作用，也有助于制定地區(qū)規(guī)劃和發(fā)展決策。目前，在中國很少開展風(fēng)險評估，評估的內(nèi)容也不充分，導(dǎo)致對可能引發(fā)環(huán)境事故的情形缺乏了解，因而應(yīng)急計劃不適當(dāng)或投入資源不足。鑒于此，建議：
1.國家和地方政府（由國家環(huán)保總局或地方環(huán)保局牽頭，會同國家安監(jiān)總局和公安部以及地方安全生產(chǎn)局和消防、公安部門）應(yīng)在強制開展全面風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，制訂多層次的應(yīng)急計劃，包括工廠、工業(yè)園區(qū)、縣市級、省級和國家級應(yīng)急計劃。應(yīng)根據(jù)工業(yè)企業(yè)所在地具有的危險對其分類，并據(jù)此優(yōu)化配置預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)水污染事件的資源。
2.指定國家環(huán)保總局、國家安監(jiān)總局和地方環(huán)保局和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門作為權(quán)威機(jī)構(gòu)，采用全面的風(fēng)險管理方法，同時注重事故預(yù)防和減輕化學(xué)品事故的影響，對環(huán)境和安全風(fēng)險評估以及管理方案是否適當(dāng)合理進(jìn)行審批。企業(yè)在獲得生產(chǎn)許可證之前必須得到這些相關(guān)法定機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)定期對生產(chǎn)許可證、風(fēng)險評估和風(fēng)險管理方案以及應(yīng)急計劃進(jìn)行審查，在有關(guān)情況發(fā)生重大變化時也必須進(jìn)行審查。所有高風(fēng)險的工廠，不論其建廠時間，都必須進(jìn)行風(fēng)險評估，并要求制定風(fēng)險管理方案和應(yīng)急計劃。
3.所有高危險企業(yè)應(yīng)告知周圍的社區(qū)在工廠發(fā)生事故時可能造成的環(huán)境、健康和安全風(fēng)險，以及在發(fā)生事故時居民應(yīng)遵循的程序。應(yīng)通過一系列聽證會就應(yīng)急計劃與公眾進(jìn)行交流溝通。
4.除了針對企業(yè)的風(fēng)險評估，還應(yīng)在更大范圍進(jìn)行充分的環(huán)境和安全風(fēng)險評估，制定適當(dāng)?shù)墓芾泶胧瑥亩鵀橹朴喌胤健^(qū)域和國家規(guī)劃服務(wù)。
應(yīng)重新評估和修訂目前關(guān)于環(huán)境影響評價和戰(zhàn)略/規(guī)劃環(huán)評程序的規(guī)定，以充分考慮突發(fā)事件的情形。
建議之六：改善化學(xué)品信息管理。風(fēng)險管理包括了解生產(chǎn)或儲存危險物品的場所的位置和性質(zhì)，以及這些場所可靠的排放數(shù)據(jù)，以便有關(guān)機(jī)構(gòu)能夠有效監(jiān)督工廠的運行狀況，在事故發(fā)生時向各利益相關(guān)方提供基本信息。中國目前正在通過國家環(huán)保總局和國家安監(jiān)總局建立兩個國家化學(xué)品名錄，中國的一些城市也已經(jīng)建立了關(guān)于污染源的信息公開系統(tǒng)，包括通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行信息披露。但是，現(xiàn)階段地方主管部門不能保證所提供信息的可靠性。如果提高政府部門信息的可靠性和加強協(xié)調(diào)，大量現(xiàn)有信息來源可以公開。這些信息來源包括關(guān)于污染源的污染監(jiān)測報告和許可信息、排污收費數(shù)據(jù)、規(guī)劃信息和環(huán)境影響評價情況。
為改善化學(xué)品信息管理，建議：
1.國家政府部門（通過國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局及其下屬的國家化學(xué)品登記注冊中心）應(yīng)建立和維護(hù)所有化學(xué)品和污染源的綜合名錄，包含與國際標(biāo)準(zhǔn)相一致的信息。應(yīng)對國家安監(jiān)總局和國家環(huán)保總局目前正在建立的兩個化學(xué)品名錄系統(tǒng)的功能和有效性進(jìn)行評估。所建立的名錄應(yīng)一致和全面，應(yīng)便于在公共突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)對中使用。
2.國家和地方政府（由環(huán)保部門牽頭）應(yīng)改進(jìn)環(huán)境監(jiān)測體系，及時收集全面、可靠和可核實的信息，進(jìn)行分析處理，并采取相應(yīng)措施。對工廠數(shù)據(jù)的要求應(yīng)明確，要強制執(zhí)行，核實并公布。直屬部委或地方政府的現(xiàn)有或新建的監(jiān)測中心可以逐步獨立于上級部門。要定期對這些監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證考核，它們將向政府和公眾提供客觀獨立的監(jiān)測數(shù)據(jù)。國家環(huán)保總局應(yīng)保證國家重點污染源、飲用水源和生態(tài)敏感地區(qū)的監(jiān)測質(zhì)量。中央政府應(yīng)加強國家環(huán)保總局、水利部和建設(shè)部之間的協(xié)調(diào)，以提高水質(zhì)信息的可靠性和完整性。監(jiān)測結(jié)果應(yīng)公開。
應(yīng)急處理和減輕影響
及時適當(dāng)?shù)膽?yīng)急處理是防止污染擴(kuò)散和盡可能減輕環(huán)境影響的關(guān)鍵。
建議之七：提高第一響應(yīng)的能力。在對污染事故做出應(yīng)急處理時，十分重要的一點是，位于現(xiàn)場的第一響應(yīng)人員和公眾必須能夠獲得準(zhǔn)確和最新的關(guān)于他們可能面對的化學(xué)品風(fēng)險的信息，還有關(guān)于在發(fā)生此類化學(xué)品事故性排放時如何應(yīng)對的信息。由于生產(chǎn)、儲存和使用的化學(xué)品數(shù)量大、品種多且性質(zhì)復(fù)雜，重要的是第一響應(yīng)人員能識別所處理的化學(xué)品。他們需要了解該化學(xué)品的性質(zhì)、潛在影響和處理任何事故的最適當(dāng)?shù)姆椒ê驮O(shè)備。在發(fā)生事故時，這類信息可節(jié)省寶貴的時間，確保應(yīng)急人員采取妥善、安全的措施控制泄漏或排放。
事故性的污染物排放和在污染物的自然擴(kuò)散模式結(jié)合起來意味著存在化學(xué)品排放超出工廠邊界的風(fēng)險。第一響應(yīng)人員的快速反應(yīng)、協(xié)調(diào)行動和可靠探測系統(tǒng)對于盡可能減少污染擴(kuò)散，防止污染物進(jìn)入自然界的擴(kuò)散途徑十分重要。在這方面，發(fā)達(dá)國家有很多做法可供中國借鑒。
為了全面提高現(xiàn)場應(yīng)急處理的能力，建議：
1.國家安監(jiān)總局會同國家環(huán)保總局和其他部門，建立和實行與國際規(guī)范相一致的、綜合的化學(xué)品標(biāo)識系統(tǒng)，應(yīng)用到生產(chǎn)、儲存和運輸?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)。應(yīng)加強現(xiàn)場應(yīng)急人員的培訓(xùn)，使之能讀懂這些信息，并了解處理化學(xué)品事件的具體措施。培訓(xùn)內(nèi)容包括：識別化學(xué)品、掌握處理這些化學(xué)品的不同方法、使用適當(dāng)?shù)脑O(shè)備和技術(shù)以及如何與公眾溝通。
2.國家化學(xué)品登記中心及其區(qū)域辦公室應(yīng)成立一個獨立于執(zhí)法部門的單位，從安全和環(huán)境角度為應(yīng)急提供24 小時關(guān)于特定化學(xué)品排放的性質(zhì)和適當(dāng)應(yīng)對措施的技術(shù)支持。工作人員應(yīng)受過良好的培訓(xùn)，能獲得綜合的、最新的信息。還有一點也很重要，就是涉及處理化學(xué)品事件的各方，無論是工廠，現(xiàn)場應(yīng)急人員，還是普通公眾，都能方便地聯(lián)系到這些中心。因此，中心的電話號碼和聯(lián)系方式應(yīng)在標(biāo)簽上標(biāo)出，并向有關(guān)各方廣為宣傳，中心的人員要能實時答復(fù)問詢。
3.全國人大應(yīng)在法律中明確處理突發(fā)（環(huán)境）事件的統(tǒng)一的指揮結(jié)構(gòu)，包括指揮主體和程序，還要制定相應(yīng)的規(guī)定和程序，以便根據(jù)事件的性質(zhì)把應(yīng)急行動從地方層級上升到國家層級。作為應(yīng)急計劃和準(zhǔn)備工作的一部分，應(yīng)急人員應(yīng)通過計算機(jī)模擬和演習(xí)來檢驗部門間合作開展應(yīng)急的有效性。
建議之八：加強監(jiān)測，及時上報和公布信息。 松花江事件表明了監(jiān)測體系在查明事件和了解事件對人體健康和環(huán)境的影響中的重要作用。盡早察覺污染排放并及時向地方和中央政府機(jī)構(gòu)報告有利于迅速決策。這有助于盡可能減少污染擴(kuò)散，幫助了解事件對水或大氣環(huán)境的影響，所需采取的控制步驟，還有助于識別可能的污染源。因此，建議：
在發(fā)生事故時，地方環(huán)境和安全管理部門應(yīng)適當(dāng)?shù)卦黾颖O(jiān)測點和監(jiān)測次數(shù)，以評估事故對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)人群的健康與安全影響以及對環(huán)境的影響；應(yīng)立即確定污染物可能的擴(kuò)散途徑，迅速增設(shè)監(jiān)測站；應(yīng)向省級和國家政府機(jī)構(gòu)報告有關(guān)信息；還應(yīng)及時將有關(guān)事件的進(jìn)展及其潛在風(fēng)險向可能受到影響的人群通告。
建議之九：及時清除污染，減輕事故影響。
如果污染物排放到水體和土壤中，快速圍堵將限制污染的擴(kuò)散，最大限度減少其對環(huán)境和人體健康的影響，并降低清理污染的復(fù)雜性和費用。因此，建議：
地方政府應(yīng)當(dāng)賦予現(xiàn)場應(yīng)急人員限制污染排放的義務(wù)和資源（設(shè)備和培訓(xùn)）。在事故發(fā)生后，地方環(huán)保局和國家環(huán)保總局應(yīng)負(fù)責(zé)確定污染清除的標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)測污染清除的有效性。地方環(huán)保局與污染責(zé)任人（一旦發(fā)現(xiàn)）應(yīng)盡早開始清除污染，以防發(fā)生二次污染。如果沒有找到排污者，也不可延誤污染清除工作，環(huán)保局應(yīng)立即實施清理并在日后得到清除費用的補償。
建議之十：開展事故調(diào)查，總結(jié)和交流經(jīng)驗教訓(xùn)。在中國，事故調(diào)查還相當(dāng)薄弱，很少確定引起事故的根本原因以及在將來預(yù)防同類事故所需采取的步驟。在整個行業(yè)之內(nèi)以及在不同行業(yè)之間交流調(diào)查結(jié)果和新預(yù)防措施的網(wǎng)絡(luò)很不發(fā)達(dá)。在發(fā)達(dá)國家，環(huán)境和安全管理部門在事故調(diào)查中起到主導(dǎo)作用，它們通常將調(diào)查結(jié)果公諸于眾。從事故中獲得的經(jīng)驗教訓(xùn)通過行業(yè)協(xié)會或通過有關(guān)機(jī)構(gòu)向工業(yè)部門發(fā)布的法定通知進(jìn)行交流。
為從已發(fā)生的事件中吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)，以更好地預(yù)防和應(yīng)對潛在的突發(fā)水污染事件，建議：
在（環(huán)境）事故發(fā)生后，應(yīng)要求開展事故調(diào)查，有關(guān)消防、公安、環(huán)境和安全部門應(yīng)參與調(diào)查。如果是重大事故，國家機(jī)關(guān)則應(yīng)介入調(diào)查。調(diào)查的目的應(yīng)當(dāng)是找出排污者和事故發(fā)生的原因，明確將來如何防止此類事故的發(fā)生。調(diào)查結(jié)果應(yīng)上報給中央政府機(jī)構(gòu)，中央政府機(jī)構(gòu)應(yīng)建立交流經(jīng)驗教訓(xùn)的機(jī)制，如有必要，還應(yīng)規(guī)定新的具有法律約束力的做法和程序。公眾有權(quán)獲知最終的調(diào)查結(jié)果。
編輯：全新麗
京公網(wǎng)安備：11010802035285
