清華環境白皮書之一

迎接中國環境保護的綜合管理時代

陳吉寧　鐘麗錦　傅濤
二○○八年七月

中國因為奇跡般的持續經濟增長而全球矚目，與此同時，中國的環境問題也受到了全世界的關注和爭議。眾多水體經過長年治污卻收效甚微，松花江等江河水污染事件以及頻發的湖泊藍藻事件導致很多地區的飲用水安全受到威脅，部分河流水資源開發過度，許多流域生態功能失調，三億農村人口存在飲用水不安全問題，1/5的城市空氣污染嚴重，土壤污染和固體廢棄物污染問題日顯突出；酸雨、沙塵暴、海域污染、跨界河流污染、持久性有機物、氣候變化等跨區域和全球性環境問題則成為西方所謂的“中國環境威脅論”的主要論據。

各種事實表明我國的生態環境已經進入了污染事故的“高發期”，各種環境問題的爆發速度和強度超出了人們的預料，在中國人民還沒有做好思想準備，還沒有來得及充分體會經濟發展帶來的成果時，各種環境問題的頻發如同“當頭棒喝”，為中國的發展方式以及環境管理敲起了警鐘。

在內部生態環境事故頻發，外部國際壓力激增的兩面夾擊之下，“環境問題”一時之間成了與“中國”最相關的熱點關鍵字之一。2006年，溫家寶總理在環保大會上特別強調要實現“三個轉變”——強調環境保護與經濟增長并重，強調環境保護與經濟發展的同步，強調要綜合運用法律、經濟、技術和行政手段解決環境問題——以期糾正中國長期以來經濟發展與環境之間的不平衡。而隨著2008年國家環境保護總局晉升為環境保護部，人們對中國環境問題的解決充滿了希望；但是，中國環境問題的解決尚需要多方面的努力，包括行政管理體制的創新、環境決策機制的科學化、綜合管理手段的發展、以及各種社會力量的發動與參與等等，本文僅對中國環境管理改革中的綜合化趨勢等問題進行討論。

一、中國需要綜合職能型的環境保護部門

中國的環境問題復合化和社會化的趨勢顯著，越來越多的環境問題與各種社會生產生活環節相互交織；癌癥村、湖泊藍藻爆發、松花江化工廠爆炸事件等一系列看似與環境不直接相關的公眾健康事件或安全生產事故，甚至洪水、雪災、地震等自然災害的發生，最終都會回歸到生態環境問題之上，各種日益綜合復雜化的環境問題對新時代的環境管理機構的綜合能力提出了更高的要求。

正如德國著名社會學家Beck先生的“危機社會”理論所言，隨著人類社會發展的復雜化，環境問題也越來越復合化和社會化，造成社會系統風險性和危機性的日益加劇；而發展中國家由于生態環境承載力受到經濟快速發展的巨大挑戰和沖擊，則會面臨更大的生態環境危機和社會發展危機，因而被稱之為“雙重危機社會”。同時，Beck也指出在現代“危機社會”之下，由于環境問題具有滲透于社會經濟發展各個環節的特性，因此環境危機的有效防治和處理是預防和緩解各種社會危機的核心環節，而綜合職能型的環境管理職能部門則是處理日益復雜化、社會化環境問題的重要基礎。這就要求環境管理部門不僅具備豐富的環境專業知識，擔負起政府環境行政和環境執法的專業職能；而且還要能夠深入到各級政府的宏觀經濟政策、發展規劃、財稅、組織和社會管理等過程中，具有參與綜合決策的能力和權力，能夠參與國務院各類經濟發展的規劃決策，能夠對社會經濟發展過程中的各類環境績效表現進行審計，對各類環境問題的進行全程科學分析和控制。

毫不疑問，中國正處于“雙重危機社會”之中，人口的日益增長與城市化、工業化的高速發展給原本就已經脆弱的生態環境帶來巨大的沖擊力，經濟發展與環境保護的沖突將愈為突出。事實上，引起我國各種環境問題的核心原因就是“超常發展”，我國經濟發展模式在“求高求快”的驅使下，忽略了環境承受力的限度，因而導致環境系統的“決堤”；以太湖流域為代表的經濟核心區域，雖然經濟得到了飛躍發展，但是城市賴以生存的水體卻因為過量的污染物而喪失了部分功能。我們認為，我國的環境問題不能單純依賴末端污染物治理來解決，而必須調整社會的產業結構、城鄉結構、消費結構等經濟體系，這不是一個監測執法型環保部門的能力所及，需要一個可以參與國家經濟宏觀決策的綜合型環保職能部門。

面對日益嚴峻的環境問題，我國的環保行政表現平平，因為我國的環境管理部門長期以來被定位為一個國務院直屬辦事機構，難以有效參與政府的綜合決策，也不具備與其它政府部門協調的能力，無法有效制約“超常”的經濟發展，也無法掌控由此引發的各種環境問題。

面對環保管理的無力，中國政府提出了發展多樣化管理手段的要求。但是，僅僅是強調管理手段的多元化對于我國環境問題的解決是不夠的，我們還必須強調中央政府各部門、各級政府觀念的轉變，強調對我國環境問題與經濟發展關聯的正確認識和重視，強調對綜合職能型環保部門重要性和必要性的認識，強調環保部門的自身改革和能力建設。2008年環保部的成立掀開了新一輪我國環境管理改革的帷幕，我們期待國務院對環保部門的轉型給予實質性的支持，賦予環保部門參與綜合決策和環境審計的權力，建設一個全新的具備運用各種管理手段能力、具備綜合科學決策能力的綜合決策型環保部門。

二、決策科學化是環保部門實現向綜合決策部門轉化的根本

溫家寶總理強調的“三個轉變”是一次對經濟發展與環境發展長期不平衡的矯正，但是，環境保護部門能否對環境問題進行宏觀科學認識和決策既是環保部門實現向綜合決策部門轉化的基礎，也是從根本上解決我國環境問題而進行有效制度安排的客觀要求。

環保部門決策科學化的體現主要有兩個方面。其一，國家經濟宏觀決策過程中需要對環境問題的正確認識和決策的科學化，這就要求環保部門有為國家的經濟發展提供客觀、科學建議的能力。我們呼吁賦予環保部門參與宏觀綜合決策、規劃和審計等綜合型職能，同時更要強調加強環保部門的能力建設，調動多方面專家的力量為國家的宏觀經濟發展獻計獻策。

其二，微觀環境管理決策要科學化，因為只有環保部門自身實現了決策科學化，才有可能支撐其參與宏觀經濟綜合決策，做出科學建議。我國環境管理發展的三十余年，環境管理部門一直執行命令性行政手段為主導的環境行政管理。由于受到體制和機制因素的限制，環境管理部門不同程度地存在狹隘性、片面性、短視性、隨意性、不科學性等問題，例如，環境決策受到各級行政長官個人意識的影響深遠，決策缺乏科學性、系統性和客觀性，導致低效甚至無效的環境管理；我國的環境行政管理中有許多事倍功半的“運動式”環境管理，各種掛牌、命名、評比之類“環境運動”消耗了大量的人力、物力和財力，但由于缺乏科學系統的分析和決策，“環境運動”雖然形成了短暫的環境效應，卻難以形成長效的環境治理效果，不能從根本上解決中國的環境問題；我國已經頒布的各種與環境保護相關的法規、部門規章和規范性文件數百件，國家環境標準近千項，但是由于缺乏基礎研究，眾多法規、規章、文件以及標準存在“簡單拷貝國外”、“求大”、“求高”等問題，一定程度地存在不可操作性、不合理性以及相互之間的排斥性，難以發揮應有的作用，一些所謂的“高標準”根本不能實行，反而帶來經濟不公平等問題，引發治理欺騙行為，造成更為嚴重的環境傷害。

歷史已經驗證，宏觀經濟發展對環境問題的忽視已經讓中國付出慘重的環境代價；同時，環境管理的不科學決策又造成了大量的資源浪費。今天，受到中國不僅亟需一個強而有力的綜合型環保職能部門，而且環境管理部門也必須改變以往應對式、抗爭式、起伏式的管理模式，必須具備科學決策和參與宏觀綜合決策的能力，才有可能實現這次重要的蛻變。

三、信息公開化是公眾參與環境管理的重要基礎

公眾參與是受到世界各國公認的重要而有效的環境管理手段之一，也是維護公眾利益的最有效手段之一。目前公眾已經成為西方國家環境管理中的重要力量之一，與之相比，我國環境管理中的公眾參與程度就顯得很低，而且力量很薄弱，這與長期以來我國政府不向公眾公開有關環境信息是直接相關的，我國的老百姓在各種環境社會事件面前往往都是“不明真相”者。公眾不僅無法參與問題的解決過程中，而且容易造成眾多虛假謠言、誤傳對公眾的誤導，引起老百姓的誤解、恐慌，甚至引起公眾對政府的不信任。

可以說，公眾參與是環境管理的重要手段，而信息公開則是公眾有效參與環境管理的重要基礎，如美國的法律體系中就有專門的立法明確規定公眾有知曉各種環境信息的知情權，而且公眾可以通過媒體、網站或者其它渠道時時獲取其生活范圍的有關環境信息和數據。信息公開不僅僅是向公眾普及環境知識、提高公眾環境意識、認識環境問題真相的重要手段，同時信息公開還是動員公眾社會力量的基礎。

在SARS事件、圓明園環境影響評價聽證會、禽流感事件、以及松花江水污染等事件的爆發之后，我國政府對社會事件、環境事件等信息公開的重要性有了新的認識，在信息公開方面正在發生巨大的轉變，政府開始向受公眾監督型政府和服務型政府轉型。2007年，原國家環保總局發布了第一部有關信息公開的部門規范性文件《環境信息公開辦法（試行）》，并與《中華人民共和國政府信息公開條例》同日在2008 年5月1日生效，要求環保部門要通過有關媒體渠道向社會主動公開環境法律法規、環境保護規劃、環境質量狀況、環境統計和調查信息、突發環境事件應急預案、主要污染物排放總量、排污許可等近二十類環境信息。希望這項《辦法》能夠在廣度和深度上進一步拓展，真正為公眾知曉環境信息建立通道。

此外，環境問題的解決還需要借助多方社會力量，發展政府、學術、企業、公眾等多方面的“環境同盟軍”。自2003年起，清華大學與中國水網聯手發起的“環境戰略沙龍”、“水業高級戰略沙龍”、“水業高級技術沙龍”等系列民間活動就是多方“對話”方式的創新，將政府、學術、企業三方的高層人士聚集在一起對中國城市水業改革、環境管理的各種熱點問題進行討論，在政府、學術和企業之間形成良好的三方“對話”平臺和“伙伴關系”，至今已經成功舉辦的30余次活動對中國城市水業改革的推進和發展起到了積極的作用。我們希望，通過更多的“沙龍”、“對話”加強政府、學術、企業、公眾在環境管理方面的交流和溝通，大力發展“環境同盟軍”，借助各方人士的環境管理潛能，為有效解決我國的環境問題群策群力，實現我國的環境保護目標。

四、綜合性環境管理需要完善的法律體系保障

縱觀各國的環境管理體系，法制化是實現有效環境管理的重要基礎，依法行政也是眾多擁有成功環境管理經驗國家的根本。雖然我國環境管理也一直呼吁要重視環境管理的法制化，但是，在發布了近千部有關環境保護的法律、法規、標準之后，我國環境管理的法制化程度仍然很低，主要表現在三個方面：一是大量法規政策缺乏科學性和可操作性；二是環境執法不力，致使各項法規政策不能有效發揮其作用；三是我國環境管理體系中尚未建立起有效的環境訴訟制度，受到環境危害的公眾無處申冤，環境訴訟主體缺位致使法制體系不完善。

為了真正有效解決我國各種日益社會化和復雜化的環境問題，我們強調環境管理綜合化的重要性，強調建立綜合型環保職能部門的必要性；同時，我們還必須強調環境管理的法制化建設和依法行政，因為法律規定是環保部門的行為準則，而依法行政則是確保環境決策客觀性和科學性的重要基礎，也是實現綜合環境管理的重要保障。在當前的環境管理法制化建設工作中，我們必須要首要解決以下三個方面：其一，加強環境立法的科學性，因為只有在科學的行為準繩規定下，才能保證作為的科學性和公正性；其二，嚴格執法，這是推進我國環境管理法制化建設的重要工作，因為執法不嚴或者有法不依只能讓“依法行政”和“環境綜合性管理”成為空談；其三，發展和建立完善的環境訴訟制度，允許在環境污染事件發生時，由受害民眾或環保公益團體或環保機構對污染行為人起訴。環境訴訟制度是環境管理法制化中的重要組成，也是公眾參與的一種重要方式，但是，該項制度卻一直是我國環境管理法制工作中的空白之處，公眾的環境訴訟意識非常淡薄，在發生環境污染事故，公眾利益受損時，公眾多半采取投訴、信訪等方式來維護自己的環境權益，卻少有受害人提起訴訟要求污染者進行損害賠償。隨著我國環境事業的不斷深入，公民環境意識和維權意識的不斷提高，發展環境公益訴訟已經成為當前環境管理改革中的必需，通過司法途徑來進行更有效的環境管理。

編輯：王彩霞