清華環境白皮書之一 

迎接環境管理體制改革的新紀元 

陳吉寧　鐘麗錦　傅濤
二○○八年七月

　　中國因為奇跡般的持續經濟增長而全球矚目，與此同時，中國的環境問題也受到了全世界的關注和爭議。眾多水體經過長年治污卻收效甚微，松花江等江河水污染事件以及頻發的湖泊藍藻事件導致很多地區的飲用水安全受到威脅，部分河流水資源開發過度，許多流域生態功能失調，三億農村人口存在飲用水不安全問題，1/5的城市空氣污染嚴重，土壤污染和固體廢棄物污染問題日顯突出；酸雨、沙塵暴、海域污染、跨界河流污染、持久性有機物、氣候變化等跨區域和全球性環境問題則成為西方所謂的“中國環境威脅論”的主要論據。

　　不可否認，各種事實表明我國的生態環境已經進入了污染事故的“高發期”，各種環境問題的爆發速度和強度也似乎遠遠超出了人們的預料，在全中國人民還沒有做好思想準備，還沒有來得及充分體會經濟發展帶來的成果時，各種環境問題的頻發如同“當頭棒喝”，為中國的發展方式以及環境管理敲響了警鐘。

　　在內部生態環境事故頻發，外部國際壓力激增的兩面夾擊之下，“環境問題”一時之間成了與“中國”最相關的熱點關鍵字之一，人們對環境的關注度也越來越高。2006年，溫家寶總理在環保大會中特別強調要實現“三個轉變”——強調環境保護與經濟增長并重，強調環境保護與經濟發展的同步，強調要綜合運用法律、經濟、技術和行政手段解決環境問題——以期糾正中國長期以來經濟發展與環境之間的不平衡。而隨著2008年國家環境保護總局晉升為環境保護部，人們對中國環境問題的解決充滿了希望；但是，中國環境問題的解決尚需要多方面的努力，包括行政管理體制的創新、環境決策機制的科學化、綜合管理手段的發展、以及各種社會力量的發動與參與等等，本文將僅對中國環境管理改革中需要思考的幾個重點問題進行討論。

一、中國需要綜合職能型的環境保護部門

　　中國的環境問題已經在悄然之間走向了復合化和社會化的趨勢，越來越多的環境問題與各種社會生產生活環節相互交織；癌癥村、湖泊藍藻爆發、松花江化工廠爆炸事件等一系列看似與環境不直接相關的公眾健康事件或安全生產事故，甚至洪水、雪災、地震等自然災害的發生，最終都會回歸到生態環境問題之上，日益綜合復雜化的各種環境問題對新時代的環境管理機構的綜合能力提出了更高的要求。

　　正如德國著名社會學家Ulrich Beck先生的“危機社會”理論所言，隨著人類社會發展的復雜化，環境問題也越來越復合化和社會化，造成社會系統風險性和危機性的日益加劇；而發展中國家由于生態環境承載力受到經濟快速發展的巨大挑戰和沖擊，則會面臨更大的生態環境危機和社會發展危機，因而被稱之為“雙重危機社會”。同時，Beck也指出在現代“危機社會”之下，由于環境問題具有滲透于社會經濟發展各個環節的特性，因此環境危機的有效防治和處理是預防和緩解各種社會危機的核心環節，而綜合職能型的環境管理職能部門則是處理日益復雜化、社會化環境問題的重要基礎。這就要求環境管理部門不僅具備豐富的環境專業知識，擔負起政府環境行政和環境執法的專業職能；而且還要能夠掌握并運用經濟、法律、行政等各種管理手段，并且具有參與綜合決策、審計等綜合職能部門的權力，能夠參與國務院各類經濟發展的規劃決策，能夠與政府各部門進行協調，能夠對社會經濟發展過程中的各類環境績效表現進行審計，對各類環境問題進行全程科學分析和控制。

　　毫無疑問，中國正處于“雙重危機社會”之中，人口的日益增長與城市化、工業化的高速發展給原本就已經脆弱的生態環境帶來巨大的沖擊力，經濟發展與環境保護的沖突愈為突出；而且在全球經濟一體化的今天，我國發展道路上遭遇的環境問題將比歐美發達國家過去發展道路中所遭遇的環境問題更為復雜化和嚴峻化。但是，我國的環境管理部門目前尚不具備應對各類社會環境問題的能力，因為我國的環境管理部門長期以來被定位為一個國務院直屬專業辦事機構，難以有效參與政府的綜合決策，也不具備與其它政府部門協調的能力，距離綜合型職能部門的要求尚有很大差距。

　　在環境問題日益嚴峻并受到高度重視的今天，我國各級政府已經意識到過去以專業部門為核心的環境管理模式已無力應對中國今天的各種復雜化和社會化的環境問題，并提出了要發展多樣化管理手段的要求。但是，僅僅是強調管理手段的多元化對于我國環境問題的解決是遠遠不夠的，我們還必須強調中央政府各部門、各級政府觀念的轉變，強調對我國環境問題與經濟發展關聯的正確認識和重視，強調對綜合職能型環保部門重要性和必要性的認識，強調環保部門的自身改革和能力建設。2008年環保部的成立掀開了我國環境管理改革歷程的又一重要帷幕，我們期待中央政府對環保部門的轉型給予實質性的支持，賦予環保部門參與綜合決策和環境審計的權力，建設一個全新的具備運用各種管理手段能力、具備綜合科學決策能力的綜合決策型環保部門，以有效解決我國的環境問題。

二、決策科學化是環保部門實現向綜合決策部門轉化的根本

　　溫家寶總理強調的“三個轉變”是一次對經濟發展與環境發展長期不平衡的矯正，但是，環境保護部門能否對環境問題進行宏觀科學認識和決策既是環保部門實現向綜合決策部門轉化的基礎，也是從根本上解決我國環境問題而進行有效制度安排的客觀要求。

　　我國環境管理發展的三十余年，環境管理部門一直被定位為政府直屬專業執行機構之一，采用命令性行政手段為主導的環境行政管理。由于受到體制和機制因素的限制，環境管理部門不同程度地存在狹隘性、片面性、短視性、隨意性、不科學性等問題，主要體現在如下幾個方面：
其一，環境決策受到各級行政長官個人意識的影響深遠是造成我國環境決策隨意性的重要原因之一，決策缺乏科學性、系統性和客觀性，容易導致低效甚至無效的環境管理。

　　其二，我國的環境行政管理中有許多事倍功半的“運動式”環境管理，各種掛牌、命名、評比之類“環境運動”消耗了大量的人力、物力、財力等資源，但由于缺乏科學系統的分析和決策，“環境運動”雖然形成了短暫的環境效應，卻難以形成長效的環境治理效果，不能從根本上解決中國的環境問題。例如，近期環保行政部門通過行政方式強調所有的污染源都必須在一定的時間內安裝在線檢測儀器，沒有系統分析和考慮檢測儀器的投資、運行、管理以及相關的成本收益，簡單排斥第三方污染物檢測體系以及監管體系的制度設計。通過媒體，我們看到，很多企業安裝的在線檢測儀器成了無用的“擺設品”，造成相當的資源浪費。

　　其三，迄今為止我國已經頒布各種與環境保護相關的法規、部門規章和規范性文件數百件，國家環境標準近千項，但是由于缺乏基礎研究，眾多法規、規章、文件以及標準存在“簡單拷貝國外有關條款規定”、“求大”、“求高”等問題，一定程度地存在不可操作性、不合理性以及相互之間的排斥性，難以發揮應有的作用。有很多國內外專家學者和基層的污水處理工作者對我國現有污水排放標準的可行性和合理性進行了質疑，即使在污水處理技術和環境保護優于我國的歐洲，其污水排放標準的規定都沒有我國的嚴格。表明上看，制定高要求的污水排放標準是為了控制水污染，解決水環境問題，但是不考慮環境問題解決的階段性和經濟性問題，使得所謂的“高標準”根本不能實行，反而帶來經濟不公平等問題，引發治理欺騙行為，造成更為嚴重的環境傷害。

　　不科學決策不僅無法有效解決環境問題，還會造成大量的資源浪費，更不可能應對目前我國日益社會化和復雜化的各類環境問題。面對環境問題日益復雜化和社會化，決策的科學化是傳統環境管理部門向綜合性職能部門轉變的基礎。而決策的科學化包括兩個方面一是在國家的宏觀決策中科學考慮環境因素，賦予環境管理部門參與綜合決策和審計等綜合性職能；二是環境管理部門本身的決策科學化，改變以往應對式、抗爭式、起伏式的管理模式，不僅要針對特定環境問題的科學分析和思考，還必須將各項環境決策與社會宏觀經濟發展相結合。

三、發展環境訴訟是我國環境管理法制化建設的重要環節

　　縱觀各國的環境管理體系，法制化是實現有效環境管理的重要基礎。雖然我國環境管理也一直呼吁要重視環境管理的法制化，但是，在發布了近千部有關環境保護的法律、法規、標準之后，我國環境管理的法制化程度仍然很低。一方面，大量法規政策缺乏科學性和可操作性，而且環境執法不力，致使各項法規政策不能有效發揮其作用；另一方面，我國環境管理體系中尚未建立起有效的環境訴訟制度，受到環境危害的公眾無處申冤，環境訴訟主體缺位致使法制體系不完善。

　　毫無疑問，加強環境立法的科學性，嚴格執法是我國當前推進環境管理法制化建設的重要工作；但是，發展和建立完善的環境訴訟制度同樣是推進我國環境管理法制化的當務之急。環境訴訟是環境管理法制化的重要組成，它允許在環境污染事件發生時，由受害民眾或環保公益團體或環保機構對污染行為人起訴，環境訴訟是完成環境管理法制化的重要基礎。但是，這項制度卻一直是我國環境管理法制工作中的空白之處。在我國，公眾的環境訴訟意識非常淡薄，在發生環境污染事故，公眾利益受損時，公眾多半采取投訴、信訪等方式來維護自己的環境權益，卻很少有受害人提起訴訟要求污染者進行損害賠償。同時，我國目前的法律體系中，在環境公益訴訟的民事、行政方面都存在起訴主體缺位的尷尬，也造成了我國環境公益訴訟發展的瓶頸。

　　發展和諧社會，以人為本，就必須要尊重每一個人的基本權益，包括環境權益在內。隨著我國社會經濟的不斷發展，環境問題的重要性也越來越突出，可持續的經濟發展需要良好的環境管理做為支撐，而有效的環境管理需要強有力的法制建設和公眾參與，隨著我國公民環境意識和維權意識的不斷提高，發展環境公益訴訟，切實為公眾維護其環境權益是當前環境管理改革的重要任務，政府可以通過建立專項基金的方式，為遭受環境污染影響，需要幫助的老百姓提供法律支持；同時必須完善法制體系，允許特定的主體，如環境管理機構為環境污染受害人發起訴訟，通過司法途徑來進行更有效的環境管理。

四、信息公開化是公眾參與環境管理的重要基礎

　　公眾參與是受到世界各國公認的重要而有效的環境管理手段之一，因為公眾參與是維護公眾利益的最有效手段之一，目前公眾參與已經成為西方國家環境管理中的重要力量之一。與之相比，我國環境管理中的公眾參與程度就顯得很低，而且力量很薄弱，這與長期以來我國政府不向公眾公開有關環境信息是直接相關的，我國的老百姓在各種環境社會事件面前往往都是“不明真相”者。由于信息的不公開，老百姓無法了解事件的真相，不僅無法參與到問題的解決過程中，而且容易造成眾多虛假謠言、誤傳對公眾的誤導，引起老百姓的誤解、恐慌，甚至導致公眾對政府的不信任。

　　公眾參與是環境管理的重要手段，而信息公開則是公眾有效參與環境管理的重要基礎，如美國的法律體系中就有專門的立法明確規定公眾有知曉各種環境信息的知情權，而且公眾可以通過媒體、網站或者其它渠道實時地獲取其生活范圍的有關環境信息和數據。信息公開不僅僅是向公眾普及環境知識、提高公眾環境意識、認識環境問題真相的重要手段，同時信息公開還是動員公眾社會力量的基礎。

　　在SARS事件、圓明園環境影響評價聽證會、禽流感事件、以及松花江水污染等事件爆發之后，讓我國政府對社會事件、環境事件等信息公開的重要性有了新的認識；同時，在新的體制引導下，我國政府在信息公開方面正在發生巨大的轉變，政府開始向受公眾監督型政府和服務型政府轉型。2007年，原國家環保總局發布了第一部有關信息公開的部門規范性文件《環境信息公開辦法（試行）》，并與《中華人民共和國政府信息公開條例》在2008 年5月1日同日生效。《環境信息公開辦法（試行）》要求環保部門要通過有關媒體渠道向社會主動公開環境法律法規、環境保護規劃、環境質量狀況、環境統計和調查信息、突發環境事件應急預案、主要污染物排放總量、排污許可等近二十類環境信息。希望這項《辦法》能夠在廣度和深度上進一步拓展，真正為公眾知曉環境信息建立通道。

　　此外，環境問題的解決還需要借助多方社會力量，發展政府、學術、企業、公眾等多方面的“環境同盟軍”。自2003年起，清華大學與中國水網聯手發起的“環境戰略沙龍”、“水業高級戰略沙龍”、“水業高級技術沙龍”等系列民間活動就是多方“對話”方式的創新，將政府、學術、企業三方的高層人士聚集在一起對中國城市水業改革的各種熱點問題進行討論，在政府、學術和企業之間形成良好的三方“對話”平臺和“伙伴關系”，至今已經成功舉辦的30余次活動對中國城市水業改革的推進和發展起到了積極的作用。因此，我們希望通過更多的“沙龍”、“對話”加強政府、學術、企業、公眾在環境管理方面的交流和溝通，大力發展“環境同盟軍”，借助各方人士的環境管理潛能，為有效解決我國的環境問題群策群力，實現我國的環境保護目標。

相關專題：第一期環境戰略沙龍

編輯：王彩霞