在反思當前的城市環境基礎設施市場化改革的時候，不得不觸及更基礎的中國的環境管理思想。
　　上世紀90年代初期，幾乎在中國明確宣布建立社會主義市場經濟體制的同時，中國環保界也提出了一個影響深遠的思想，叫做“經濟靠市場，環?？空?。這個口號之于環保界，幾乎猶如“市場經濟”之于中國一樣響亮。這個口號對整個中國環保界有著巨大的影響力，形成了中國環保工作長時間的思維模式，其作用一直延續到今天。中國目前的環境基礎設施市場化，正是在這種管理思想指導下進行的。市場化改革中的種種問題，都與這個管理思想相關。思之再三，感到很有必要對其正確性進行再認識。
　　“經濟靠市場，環?？空?，是中國進入市場經濟以后環保領域最重要的管理思想。它在分析了市場經濟與環境保護的關系以后，認為市場經濟不利于環境保護，因此必須建立以政府直接控制為主、市場手段為輔的環境管理模式。
　　社會主義市場經濟如何搞，存在探索；社會主義市場經濟體制下的環保工作如何搞，更需要探索。但是從“九五”到“十五”環保計劃的實施情況看，“經濟靠市場，環?？空钡墓芾硭枷胧侵档梅此嫉?。筆者從以下幾方面進行了探討，希望能引起興趣，將探討繼續下去。
　　

一、市場經濟天然不利于環境保護，在理論上是說不通的。

　　這個論斷的本意是，市場經濟的本質是追逐利潤，以企業利益最大化為目的，而環境保護是社會公益性事業，因此市場經濟是不利于環境保護的。社會主義計劃經濟體制是以人民的最大利益為目的的，因而計劃經濟體制與環境保護是相容的。在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌時，必須頭腦清醒。
　　關于計劃經濟體制與市場經濟體制誰更能代表中國人民的根本利益，事實已經做出回答，人民也早有共識，不需贅言。現在需要研究的是市場經濟是否與環境保護天生就是對立的。
其實這是從一種過時的概念出發產生的論斷。這個概念將市場經濟劃為資本主義，計劃經濟劃為社會主義，它已經由1992年小平同志的南巡講話糾正了。
　　中國的環境保護剛剛走過30年歷程。剛開始時，我們被告知，環境污染是資本主義的產物，社會主義的中國永遠不會產生資本主義國家那樣的污染。那時候我們理解的社會主義，其實就是計劃經濟體制。但這個論斷被越來越多的事實推翻了。那時候，環保部門對污染企業比現在更束手無策。因為所有企業都是“全民”的，處罰企業無異于處罰政府。在計劃經濟體制下，我們同樣看到了嚴重的環境問題，只不過由于生產力低下，連溫飽都不能完全解決，哪里顧得上環保？經濟決策者即便有再好的主觀愿望，環保遠不象中國實行市場經濟體制的今天那樣重要。
　　在世界上還沒有計劃經濟體制搞好環境保護的成功例子。前蘇聯口頭上很重視環境保護，認為這是由社會主義生產本質決定的。但實際上前蘇聯環保方面眾多的方針、政策、法規、標準，看起來好看，實際上完全流于形式。在計劃經濟時期，中國在環境保護方面從來沒有采取過類似于“九五”、“十五”這樣的行動。因此，說計劃經濟體制是天然保護環境的，只是一個主觀主義的概念，并沒有任何事實根據。
　　人類的環境問題是由于生產力發展帶來的，同經濟體制無關。只不過，市場經濟能夠更快地發展生產力，它產生環境問題的速度更快。不論從政府與企業的相對位置來看，或者從全社會搞好環境保護的經濟力量來看，現在的市場經濟體制都遠勝于過去的計劃經濟時代。因此，“市場經濟不利于環境保護”的論斷，在理論上完全站不住腳。筆者認為，這其實是計劃經濟的一種慣性思維。
　　

二、“環?？空钡墓芾硭枷胧菍κ袌龌母锏膰乐厥`。

　　在中國環境保護30年歷程中，前20余年實行的是“將管理放在首位”的總思路。即以行政手段為主（輔以司法手段），達到減少和控制污染發展的目的。由于中國總體經濟實力的限制，需要大量資金投入的工程技術手段，還沒有成為保護環境的主力手段。
大規模投入與管理并重是從1996～2000年的“九五”計劃開始的。在“環保靠政府”思想的指導下，為了達到國家直接控制的目的，“九五”計劃基本沒有考慮市場投入問題。著名的“三河三湖二區一市”，即“3321工程”，就是在此前后啟動的。但執行結果，“九五”計劃中20%的資金落空了。即“九五”環保計劃欠了污染治理的債。
據權威研究，環境保護投入占到GDP總量的1.5%左右，是污染發展向污染控制的轉折點?！熬盼濉杯h保計劃的相應比例是1.3%，由于欠債20%，實際投入僅為GDP的1%。
在“九五”環保計劃執行的同時，整個中國的經濟體制正在快速地向市場經濟轉變?！笆濉杯h保計劃開始考慮，在堅持“政府主導”、國家直接控制的同時，引入市場機制籌集資金，彌補政府資金的不足。在此期間，出臺了污水收費政策，以及一系列促進城市環境基礎設施市場化、產業化的政策措施。
　　但從“經濟靠市場，環保靠政府”這一指導思想提出的方式就可以看出，它主張經濟與市場緊密聯系，而環保則只能同政府緊密聯系，其內涵是排斥環保與市場的關系的。它堅持國家直接控制、政府主導下的市場化。這樣的“市場化”強調政府是資源配置的主體，這與黨中央一貫強調的讓市場成為資源配置的主體是相反的。
　　例如，它把提供城市污水處理服務，不是看成市場的職能，而是看成政府的責任。當政府資金能力有限時，它允許用市場方式籌集資金，但這種籌集只是對政府能力的補充，而不能代替政府的主角地位。一句話，它不允許改變投資體制。它雖然認為排污者應當為污水處理服務付費，但這個費不應該付給污水處理企業，而應該付給政府。因此，它出臺的污水處理費是行政事業性收費，而不是市場性的服務費用。因此，目前出臺的污水和垃圾處理收費政策，并不是市場手段，而是計劃手段的延伸。
　　由于不存在市場化的服務費用，污水處理企業同排污者之間“買賣”雙方的市場關系就建立不起來。他們只有同政府的關系：排污者向政府交費；污水處理公司就項目、費用等一系列問題同政府展開談判。因此，不論怎樣擴大環保籌資渠道，不論怎樣發揮“市場機制”，需求方都是政府，投資人、融資人都是向政府提供資金需求。如今這種關系被稱作“市場關系”，逐漸擴展的過程被稱作市場化。
　　在這種模式下，BOT成為當然的首選。BOT被宣傳到了離譜的程度。中國的公眾幾乎以為BOT就是市場化，市場化就是BOT。其實，它既不是國外市場化改革的事實，也不符合中國的國情，更不符合十六屆三中全會的決定。僅僅幾年，用BOT代替市場化已經開始顯現出大量的問題。如果市場化改革的總體指導思想不改變，問題會更多，更嚴重。這就不難理解，為什么市場化搞到今天，主要由BOT打主力？為什么沒有形成“誰投資、誰擁有、誰受益”的多元化投資格局？為什么沒有出現不找政府要錢、不同政府侃價、不同政府進行一對一談判的市場主體？為什么政府總是忙著招商引資，而沒興趣去管理市場？為什么投資體制改革演變成了“投融資體制改革”，而所謂“投融資體制改革”卻缺了投資體制改革的內容，變成了單一的融資問題研究？
與此相關聯的是對“社會公益”的不正確理解。
　　“環保靠政府”的管理思想，堅持政府直接控制環保的另一個重要理由，是認為環保是社會公益性事業。社會公益事業只有直接控制在政府手中，才能保證其社會公益性質。市場是追逐利潤的，它是不能保證其社會公益性質的。在這種思想指導下，形成了一些判斷是否公益的社會標準。假如有兩個污水處理場，一個由事業單位管理，財政撥款，負成本運營，另一個是民營企業，自負盈虧，盈利運營。人們通常會認為，前者是公益的，后者是不公益的。人們一般還認為，凡免費的，則是公益的，付費的，則不是公益的。
　　如果用“三個代表”的思想檢驗一下，上述觀念的謬誤是很明顯的。所謂“公益”，應該是指，從根本上說是否有利于公眾利益，也就是是否符合人們群眾的根本利益。政府向公眾提供的任何設施與服務，只要是需要花費的，不論其花費的方式、渠道如何，都不會是天上掉下來的，都是人民群眾付賬的。公眾付賬最少的方式，才是真正公益的。拿前面講的兩個污水處理場來說，事業單位管理的污水處理場通常是低效率的、虧本的，看起來不需要老百姓直接掏錢，但財政的錢也是老百姓的錢，財政多掏錢，就是損害老百姓的利益，它應該是不公益的。相反，民營的污水處理場，如果政府管理有方，使它在既盈利又非暴利條件下經營，它的成本低于國有事業單位，老百姓掏的錢實際上低于事業單位的污水處理場，它難道不比事業單位更公益嗎？在這里，國有事業單位損失的效率，一部分用來降低老百姓掏的錢，另一部分成為民營企業的利潤。這種“雙贏”的事，為什么就不能算公益呢？其實，只要創造充分而有秩序的競爭環境，國有事業變國有企業，國有企業通過競爭，同樣可以大大提高投資效率和經營效率。反之，如果不能創造出一種充分而有秩序競爭的制度環境，不論怎樣強調“保本微利”原則，在實際生活中，它僅僅只是一種主觀愿望而已。
　　“十五”環保計劃還剩下一年多時間，從現在的情況看，“三河三湖”計劃已經肯定完不成了，整個“十五”環保計劃也幾乎可以肯定完不成。至于“十五”環保計劃的欠債比例會有多大，會不會比“九五”計劃好一些，現在還說不好。筆者估計，可能比“九五”好不到哪里去?！笆濉杯h保計劃，環境投入占GDP的比例同“九五”一樣，也是1.3%，如果計劃完不成，實際投入將低于此數。從投資角度看（當然不能只從這一個角度），中國的環境污染實際上還得不到控制。那么，黨中央提出的“全面、協調、可持續”的科學發展觀，在環境保護領域就沒有落實。
市場投入總量之所以沒有達到市場化的預期目的，正是“國家直接控制”和“政府主導”的管理思想造成的。它不是按照市場規律，讓政府退出投資主體、退出對市場的干預，而是恰恰相反。
市場化最重要的問題之一是放開市場，鼓勵多元化投資進入市場，形成多元投資主體。但這種管理思想卻把投資體制改革放到次要位置，把政府融資擺在了首位。在眾多政策措施中，新的投資體制如何建立，幾乎沒有看到認真的表述，到處充斥著的都是融資策略。似乎市場化要解決的不是投資體制問題，而是融資“體制”問題。順便提及一點，中國現在到處都是大規模的融資。筆者不懂金融，在金融問題上沒有什么發言權。但是近兩年，規模過大的融資造成了中國經濟生活中的許多突出問題，這卻是不爭的事實。融資只應是投資體制改革的輔助手段，而不應將其顛倒。
　　所謂國家“直接控制”，就是希望把將來建成的大部分（甚至全部）產權掌握在各級政府手里。以為只有這樣，才有環境安全，才符合社會主義的原則。在城市公用事業領域，在電信、電力、民航等壟斷行業，其改革可能都有類似問題存在。這再一次讓人們思考：究竟什么是社會主義原則？我們一直堅持的究竟是不是社會主義原則？在非公共物品的生產和服務領域，這個原則已經很清楚了。但在公共領域，這條界限究竟劃在哪里？有人已經劃了一條界限，劃得對不對？這些問題突不破，壟斷行業和城市公用事業領域的市場化改革，很難深入。按照“三個有利于”，這些所謂的原則都是束縛壟斷行業和城市公用事業生產力進一步發展的桎梏，是計劃經濟觀念的殘留。
　　在這個口號提出以前的二十年，中國的整個環境管理系統早已習慣計劃經濟體制對環境保護的管理方式。雖然當時也有一些從別的國家學來的經濟手段，例如排污收費、罰款等等，但變成中國的制度設計后都與市場經濟無關。這個口號的提出，只不過提醒人們，進入市場經濟時代以后，思維模式和工作方式都不能變。
　　當時的環保界也在對市場經濟與環保工作的關系進行研究。但全部研究都集中在市場體制對經濟帶來的變化，和環保管理難度的變化，很少研究如何利用市場機制推動環境問題的解決，完全不懷疑“環?？空钡乃枷塍w系。所以，整個環保界在市場化問題上長期“缺課”。
三、建立適應社會主義市場經濟體制的新的環境管理思想。
政府具有保護環境的主要責任，這是從來就沒有任何爭議的。但政府通過什么方式去實現這個職能，卻存在完全不同的回答?！碍h?？空?，應該屬于計劃經濟管理思想在今天的延續。
就在十余年前，在中國剛剛跨入建立社會主義市場經濟體制的時候，就有人提出：“環保也要靠市場”。這本來是一個正確的命題。但“環保靠政府”的管理思想就是針對這個命題而出臺的。它明確而堅定地反對“環保也要靠市場”這個在中國剛剛出現的“思想苗頭”。十多年以后，環保界從實踐中深切體會到市場機制對推進環保事業的重要性，在2004年全國重點流域水污染防治現場會上，安徽和山東省再次提出“環保既要靠政府，更要靠市場”。但這種思想在中國至今仍然不占主導地位。
　　思想是管體制的。有什么樣的思想體系，就有什么樣的體制和機制。中國的市場經濟體制改革從一般商品領域深入到公共物品領域，我們發現，思想體系的突破仍然領先于體制和機制的改革。
　　中國和平崛起的首要問題仍然是發展經濟?？茖W發展觀需要解決的重要問題之一，是中國的環境保護必須與經濟發展同步。從污染嚴重、生態破壞到污染治理、恢復良好生態的大的樣板（城市、流域），中國至今還沒有。當然，中國至今也沒有出現過英、日、美歷史上曾經有過的公害事件。國內外對中國環境狀況比較一致的看法，是中國仍然處于環境與生態問題十分嚴重的時期。這說明同步發展的問題在實踐上并沒有解決，“先污染，后治理”的危險性依然是存在的。
這些問題不能僅僅歸結成被管理對象的問題。如果被管理對象的行為普遍“失控”，則是管理的體制和機制有問題，進一步則涉及到管理的思想體系。在中國走向社會主義市場經濟以后，我們應當重新審視政府、環保、市場三者之間的關系。

參考資料
①《中國環境報》2004.5.10頭版
②中國環境保護“九五”計劃
③中國環境保護“十五”計劃
④《中國環境報》2004.5.18第三版
⑤《中國環境報》2004.3.30第三版
⑥國家環境保護總局環境與經濟政策研究中心，我國城市環境基礎設施建設與運營市場化問題調　研報告。《中國環境報》2003.1.29～2003.3.14第三版

編輯：武紅霞