訪談動機

今天（3月11日）下午，國務院機構改革方案提交人大會議審議。被簡稱為“大部制”的改革方案，自十七大起已備受關注。此項改革，被認為是我國行政體制改革與政治體制改革的組成部分。有評論提出，以“大部制”為契機，加快我國政治體制改革的步伐。改革被寄予厚望。

“大部制”改革具體包括哪些內容？將涉及哪些體制問題？按照怎樣的步驟推進？將來的大部又將如何受到有效約束？

記者 張健康 錢昊平 吳狄 趙繼成

新京報：怎樣理解“大部制”的概念？

毛壽龍：真正的“大部制”是把很多具有實權和實體功能的大部門合并在一起，從而成為一個超級大部門。這樣超級大部門的組建是以提高行政效率為最終目的的，是機制改革。

劉旭濤：首先必須認識到，大部制不等于大政府，大部制主要起到部門綜合協調的作用，把相同相近的部門劃為一個部門，協調起來要容易一些，它是隨著社會變化進行的部門調整。1998年的機構改革，主要調整政府專業經濟部門，本屆政府特別強調民生問題，強調社會管理和公共服務，此次大部制改革與強調民生緊密相關，就包括怎么讓政府更有效的提供社會管理、公共服務這一塊。

新京報：大部制改革與以往幾次機構調整有什么區別？

劉旭濤：我感覺，這一次政府機構的調整，更關注民生問題，不像上一次主要改革經濟部門，這一次是更加全面的權衡和改革。

蔣明麟：前幾次重在精簡機構，現在要明確職能，要加強宏觀調控與市場監管，做好社會管理與公共管理的統一。過去政府部門之間的分工、責權對等等方面做得不好，這次要調整，避免政出多門、互相推委、效率差的情況。

杜鋼建：此前30年的行政體制改革大致可以分為四個階段：上世紀80年代是以機構改革為主，要解決的是機構臃腫、實現干部年輕化的問題；1993年全面開始市場經濟改革之后是以體制轉軌為主，要解決的是行政體制不適應市場經濟體制的問題；2000年我國加入世貿組織之后是以職能轉變為主，目的是要建立一個服務型政府；2003年全國兩會之后是機構改革、體制轉軌和職能轉變“三合一”的改革。經過5年的探索，從2008年開始，我國的行政體制改革又進入了第二個“三合一”階段，即大部制、分權制(決策權、執行權和監督權三種行政權力分離)和審議制的“三制合一”。

新京報：中央文件提出，大部制改革是行政體制改革和政治體制改革的一部分。這似乎意味著，大部制改革的內涵不局限于簡單的機構調整。

杜鋼建：對，大部制改革不能局限于機構改革，否則只是上世紀80年代機構改革的繼續。為了真正達到大部制改革的目的，必須與分權制、審議制進行配套。如果只對中央部委進行整合，組成一個個職能更廣泛的大部門，而沒有分權制，結果只能導致行政權力的進一步集中和人治色彩更濃。但是僅僅有了分權制，只能說是實現了行政管理的民主，要實現向政治民主的提升，必須與審議制配套。

審議制說到底就是由專家型的委員會對政府重大決策預先進行討論、審議。委員會的專家應該由三部分專家組成：政府內部的專家、專業領域的專家和代表民意的專家。委員會必須有民意代表機構，即各級人大而不是政府部門任命，以保證委員會的獨立性和權威性。

劉旭濤：大部制改革涉及很多問題。首先，涉及中央與地方的職能劃分，只有中央與地方職能劃分清楚，大部制改革才能有利于中央把更多精力放在宏觀調控和宏觀決策制訂等方面。

第二，大部制對現有領導體制也帶來影響：現在有國務院常務會議，由總理、副總理、國務委員、秘書長組成；還有國務院全體會議，除了總理、副總理、國務委員、秘書長參加，還有各部部長參加。如果實行大部制，部門合并后，就面臨一個問題，即國務院常務會議是否還有存在的必要？大部制改革可能會使整個管理層級減少，要求對領導層級進行精簡。

第三，成立大部制以后內部運行機制是怎樣的。英國的大部制實行決策執行相分離，行政內部有決策，執行是通過準契約的方式委托給執行機構去做，部委和執行局之間簽署一個協議即績效契約，明確執行局該干什么，干到什么程度，將來怎么評估，它是這種決策執行的分離。那么我們在大部制的前提下，怎樣做到決策、執行、監督的相互制約和協調？還有待明確和細化。
新京報：大部制改革覆蓋面很廣，既有民生部門，也有宏觀經濟部門，一個比較好的推進節奏應是怎樣？

蔣明麟：應該遵循總體規劃、分步實行的辦法，成熟一個推一個，不能急功近利。

毛壽龍：我想應該是小步推進。大部制改革，慢的話二三十都有可能，快的話也很快。主要是有幾個難點，比如官本位觀念的扭轉，官僚體制觀念的轉變。因為大部制改革是把政府轉向服務角色，這和“官僚”“官本位”是根本沖突的。還有一個難點，雖然是成立大部委，但實際上是在精簡機構，那么就存在改革動力不足，這個動力有觀念上的，也有實際利益上的。

杜鋼建：第一步應該是理清機構設置。中央部委整合不是出臺一兩個方案、花費一兩年可以完成的，而是需要出臺多套方案，花費10年左右的時間才能完成的。我認為我國的中央部委應該維持18個左右。但是，不論出臺什么方案，如何進行整合，必須依法進行。換言之，至少必須同時進行政府組織和部委編制立法，方案的出臺、部委的整合、新部委的設立、每個部位的人員編制，必須依法進行，超出法律規定范圍的，堅決不能實行。

第二步是體制轉軌，就是進一步劃清每個部委中的決策、執行和監督三種系統的界限。我估計需要15年左右的時間。

第三步是職能轉變深化問題，要繼續深化職能轉變必須進行三個改革：審議制改革、規制(或者叫審批制度)改革和監督制改革。具體而言就是，通過審議制改革來理順決策職能；通過規制改革來理順執行職能；通過加強內外部監督機制來理順監督職能。加強內外部監督機制可以借鑒國外的行政監察專員制度，監察專員可以由政府提名，但是必須通過民意代表機構任命，以保證他的獨立性和權威性。

新京報：我們可以由此看到一個什么樣的改革目標呢？

杜鋼建：從行政民主向政治民主推進，大部制是一個切入點，審議制是由行政民主向政治民主推進的一個關鍵點。

新京報：公眾普遍擔心的問題是，大部制成為部門的簡單撤并，難以觸及體制問題，在人事和決策模式上，改革部門應該怎樣進行操作？

蔣明麟：要明確政府的職責定位，政府、中介、社會各負其職，政府不該管的事情就不要去管，事情在自己手里不放下，怎么改都沒有用的。

毛壽龍：“三權分離”，就是決策權、執行權、監督權分離。這樣才有利于科學決策、民主決策。部長的作用也將改變過去決策人和監督者于一身的狀況，部長就是把民主、科學的決策取得老百姓支持，這樣執行就會順利。同時，監督權從決策中分離出來，監督權會得到很大提升。過去執行者得聽決策者的，這是很影響決策效率的。

機制改革，就是要政事分開、管辦分離、事企分開。事業單位改革會成為大部制改革的重點內容之一，就像以前的國企改革一樣。所以這樣下來，其實是部門“瘦身運動”。

新京報：大部制下的部門職能領域變大，權力與職責也相應增多，如何對部門實施有效監督？

蔣明麟：內部和外部的監督都要加強，外部有各類監督手段。內部還要加強官員的素質，此外還有機制上的制約，比如各類銀行有中國人民銀行，還有銀監會。

毛壽龍：大部制改革，是要把決策權、執行權、監督權都分開。現行的體制，決策和監督是由同一個角色承擔的，而執行者往往要考慮決策者的“臉色”。所以過去的這種行政體制就造成“縣官不如現管”的狀況。改革后，比如執法者只對法律和決策負責，而不是對領導負責。決策、執行的分離，就會提升監督的權力。

編輯：全新麗