“產權屬性的爭議還主要源于我們對公用事業立法的模糊。”張燎在城鎮水務論壇上講到。
　　從我國開始在市政公用行業中實施特許經營制度以來，就伴隨出現一些問題。這些問題給中國在水務行業的市場化帶來了很大的挑戰，但也是完善制度的機會。
　　張燎是上海濟邦咨詢公司的總經理，他對城市水務的改革和投融資等方面有一定的研究。他說根據濟邦在以往的工作經驗，他們發現特許經營制度還有很多需要完善的地方。這些完善不僅存在于宏觀政策方面，也存在于具體的操作細節方面。這些主要是因為我們在嘗試的過程中，還有些普遍性的問題沒有解決。

評估方法差異是產生溢價的主要原因

　　在過去幾年中，濟邦公司從事了較多的基礎設施投融資咨詢項目，尤其是在水務投融資方面的改革。張燎希望通過與聽眾分享工作中的經驗，以便能更深刻的探討問題，促進行業的改革。
　　他說特許經營中出現的問題主要集中在最近兩、三年。并且隨著中國城市供水行業改革的深入，水行業中出現的問題越來越明顯。從2005年以來的一些比較典型的交易案例來看，大家可以看到一個明顯趨勢——供水改革多采用廠網合一的產權轉讓方式，而由于是合資，有一部分產權轉讓給私營方，產權轉讓高溢價現象不斷出現，并有愈演愈烈的趨勢。
　　張燎并不認為溢價高低就意味著改革的成功或者失敗，對或者錯，但是他提醒大家應該看到其中隱含著的其他問題。目前，供水改革中有些兩種趨勢：一些人認為轉讓溢價是合理的，這部分人認為資產應該保值增值；而建設部門卻對此有些憂心忡忡——對供水行業內大量的國有資產轉讓，到底怎么樣的價位合適，大家都沒有底。
　　這其中一個重要原因是在城市供水改革的思路和取向方面，中央和地方持完全不同的兩種思路，非常不協調。從2002年以來，特許經營制度的建立是市政公用事業改革的主要手段，但是張燎認為這在供水行業里是有越來越虛化的趨勢。不過他說建設部的領導可能不一定同意這個看法，但是大家能夠在實踐中觀察到這樣的趨勢。
　　張燎認為國資部門把供水行業的產權轉讓當做一般性的競爭性行業企業的產權轉讓來處理是有問題的。他指出這是出現各種問題的根源。對形成水司轉讓高溢價現象的解釋也是多種多樣的，有一種解釋是說由于特許經營協議規定期末資產政府要有償回購，這樣投資人能得到更多的期末現金流，所以說在投資人進入時需要付出更多。張燎認為這只是對高溢價的一種解釋，海口水司的事情也涉及了這方面的報道，但事實可能并非如此。產生溢價的很大部分原因來自于投資人使用的企業價值評估方法體系與國有資產評估方法體系之間的差異。

有限產權和完全產權的爭議

　　目前供水企業的合資方式中，非國有股東持有的股權到底是什么性質，這些還是有爭議的。與一般的競爭性行業中的非國有股權相比，它們是“完全產權”還是具有行業特殊性的所謂“有限產權”，目前還沒有明確的定論。但是張燎說這些都是值得大家深入思考的問題。
　　在我國水行業改革中，污水處理的產權還是比較清晰。但是在涉及到供水行業時，這個問題就顯得比較復雜。非國有股東包括內資企業和外資企業。非國有股東從政府方獲得的產權到底是哪種形式，目前有兩種觀點，一種是完全產權，一種是有限產權。認為是完全產權的依據是在特許經營期結束時，政府必須有償地收回資產。另一觀點認為是有限產權，其重要的特征是該產權最終歸屬于政府，在經營期結束的時候，非國有股東應該無償把這個產權交還給政府。
　　張燎認為就此做一些比較研究有一定意義。國際上關于特許經營模式的通常約定中，運營企業是私人部門，產權歸屬公共部門，業務收入直接來源于終端客戶付費；而BOT模式的付費通常來源于政府部門。我國在BOT模式上與國際慣例基本相符，但是特許經營模式目前在中國大陸還找不到特別對應的案例。
　　澳門的自來水改革是一次很成功的改革模式。張燎認為澳門水司民營化改革就是西方特許經營模式的典型案例。它的特點跟國內供水企業合資改革模式具有非常大的差異。最重要的差異是澳門政府在特許經營企業中不擁有權益，控股方是私人部門，政府只是監管方，有投資責任的是私營部門。而在國內，政府既是監管方，同時在供水企業里事實上又是股東方。張燎說澳門水司的模式很好，主要是澳門政府比較清楚它的角色，存在很少的利益沖突。但是在內地合作模式內，政府這一方存在非常大的利益沖突。
　　國際上另外一種公用事業改革模式是政府撤資。歐盟曾經在其PPP指引文件中做了詳細描述，其特點與國內供水行業的產權轉讓模式基本上是一致的，張燎這么認為。在中國，地方政府部分撤資的改革有不少典型的例子，例如上海浦東自來水公司2002年5月與威望迪的合資，政府把50%的產權轉移給非國有股東。
　　張燎說這不應該叫做特許經營。在這種情況下，無論政府給不給企業特許經營證，事實上它已經通過受讓產權獲得了這個地區供水服務的專營權。

產權屬性爭議源于對公用事業立法的模糊

　　“國家出臺126號（即建設部第126號令《市政公用事業特許經營權經營管理辦法》）文時，能夠提出這樣一套制度，我覺得非常不容易。126號文里首次明確提到特許經營制度的概念，但是該制度的具體模式是什么，產權屬性怎么樣，政府和企業的邊界怎么樣，都沒有明確的提法。”張燎說。
　　在這種情況下，加上中國各級政府間的事權劃分體系特點，例如供水等基礎設施投資運營的責任方是地方政府，但地方政府在運作時存在更多會從政府的利益出發來解釋特許經營制度的內容。他說這就導致各種各樣的市場化改革都往特許經營制度的“筐”里裝的原因。事實上，實際操作層面的人普遍對特許經營的具體模式和結構特點缺乏非常明確的認識，包括各類專家學者、咨詢公司也會有不同的解釋，這就讓整個事情變得復雜不清。張燎說這是立法不夠清晰導致業界有很多不同詮釋。
　　與產權相關的另一個問題是期末資產的處置。如果大家對產權屬性進行界定后，再分析期末資產處置問題就會比較清楚。如果認可國內供水現在采用的產權轉讓模式是政府撤資時，就應該認為非國有股東對受讓部分享有完全產權。而在BOT、TOT等模式中，非國有股東擁有的是有限產權，嚴格來說是一種投資運營管理權。在我國目前還沒有發現供水企業改革模式采用真正的國際慣例的特許經營模式，那種情況下設定非國有股東擁有有限產權更加合適，同時政府在特許期末是可以無償收回資產的。
　　張燎說從以上的分析看出，我國市政公用事業的改革中，絕大多數項目的資產處置設計還是合理的。在BOT項目中，合同到期時資產由政府無償收回；以合資形式存在的項目，無論是供水，還是在供熱、公交等方面，非國有股東擁有完全產權，合同結束時資產就應該有償被收回。
但是在少量的供水合資項目中，期末時的資產處置規定存在一種錯位現象，本來是政府撤資項目，也就是非國有方擁有完全產權，可政府卻規定合同到期時要無償收回。
　　從目前法律上來說，這種操作沒有很明顯的障礙。但不合理的產權屬性和期末資產處置的規定，在經營期可能出現管理沖突的問題。在最后，他強調說希望業界各個參與方都能實事求是地研究問題，深入探討，好的東西是越辯越明的。（中國水網 杜會嬌）

編輯：全新麗