編者按：李仕林先生作為一名退休的環境保護工作者，多次在中國水網等媒體上發表對中國環境問題的看法，其對中國環境問題的憂患和對環保事業的感情躍然字里行間。基于李先生對中國環境管理的深度參與和觀察，其對中國的環境保護工作的思考和認識是獨到而深刻的，值得中國政府在制定環保政策時借鑒和參考。本文各級題目均為編者所加，原文題目為《再談中國的環境管理思想必須適應市場經濟體制》，由李仕林先生發表于中國水網論壇。 中國水網顧問主編 傅濤 僅靠行政力量能解決中國的環境問題嗎？ （作者：李仕林） 環境管理研究薄弱 要使經濟與環境保護并重、同步，唯有推進改革―――推進環境管理的體制改革。經濟發展與環境保護兩個方面都需要改革。在經濟發展方面，經濟增長方式必須考慮環境保護，并受制于環境保護。中央提出科學發展觀及建立和諧社會，正是針對了這一問題。在環境保護方面，也很需要改革，然而卻很少有人提到。環境保護方面的改革，說到底是政府怎樣來管理環境問題、解決環境問題，這就是環境保護的手段或者說體制問題。管經濟增長方式改革的部門很多，力量很強，現在說得也很多。這基本上不是環境保護工作部門的事情。環保部門應該干什么呢？應該是推進環境保護手段的改革。而環保部門現在卻很少去干這件事情，甚至不認為有什么需要改革的。這就成了一個大的問題。 環境保護手段的改革，即環境管理方式的改革，總體講，就是要使環境管理方式適應中國的社會主義市場經濟體制，促進經濟增長向科學發展觀和和諧社會轉變。過去的經驗證明，僅僅主要依靠行政手段，解決不了經濟發展與環境保護并重、同步的問題。最近有些媒體認為，環保矛盾如此之多、之大，要害是中央環保部門的權力不夠大，因此擴權、直管似乎是靈丹妙藥。對照“歷史性轉變”中的第三個看看，就知道這仍然是強化行政手段的一種方式。對照過去三十多年的經驗，這并不是靈丹妙藥。為什么老在強化行政手段的圈子里走不出去呢？這不能說與三十多年來已經習慣了的環境管理思想體系無關。 公眾參與遠未到位 我國的環境管理思想是在計劃經濟體制下形成的，政府是唯一的管理主體，不斷強化行政手段是加強環境保護工作的唯一方式。我國現有的環境法律、法規、工作體系、制度框架、工作習慣無一不是以此為出發點和歸宿。所有法律、法規都是圍繞行政執法、行政手段、行政命令展開的。進入市場經濟以后，雖然也增加了一些市場化的內容、公眾參與的內容，但都是零星的、權宜的、附屬的，不是整個思想體系的轉變。筆者在《中國的環境管理思想必須適應市場經濟體制》中，著重講了市場機制的問題。這里想著重講講公眾參與的問題。 公眾參與絕對不應該只是政府環境管理部門的附屬物，也不應該只是政府環保部門的工具。但現在媒體上談到的公眾參與幾乎都是界定在附屬物和工具上。這是舊的環境管理思想體系下的產物。在環保部門眼中，“自己”以外的個人、團體、甚至其它政府部門都是環保工作意義上的“公眾”，它包括環保部門以外的其它政府部門、大學、研究機構、知識界、媒體，以及普通的人民群眾。即便是環保部門自己的人員，退了休或者轉了行以后，如果要參與環保工作，也只能劃到“公眾”中去了。如果將公眾界定在環境管理部門的附屬物上，那么，“我”需要你參與你就參與，“我”不需要你參與你就不能參與，我說淮河、太湖的情況不錯，你就必須按照“統一監督管理部門”的口徑說話。要說“我”有什么工作需要改進，那顯然超出了你應該參與的范圍。從中央的環保部門到地方最基層的環保部門，如果都是這樣一種公眾參與觀念，那還有什么真正的公眾參與可言？環評開了個公眾參與的口子，但從環保工作總體上講，公眾參與還沒有起步。 解決環境問題取決于三種力量 環境保護關系到廣大人民群眾的眼前利益和長遠利益，環保工作本來就是人民群眾自己的事業。公眾參與是人民群眾維護這項切身利益的基本形式。“公眾參與”雖然是外來詞匯，但與黨的群眾路線傳統有相通之處。尤其是我國進入市場經濟以后，經濟規模空前擴大，環境保護的領域也空前擴大。如此寬廣、如此眾多、如此復雜的環境與生態問題，僅僅依靠政府的力量是遠遠不夠的。筆者以為，政府的力量、公眾的力量、市場的力量是解決中國嚴重的環境問題的三個基本力量。三個力量缺一不可。只有這三個力量在法制基礎上形成合力，互相補充，協調配合，才能從根本上扭轉眼下單純依靠行政力量而產生的“憤怒又無奈”的局面。 “統一監督管理”值得反思 三個力量中第一是政府力量。政府力量首先是環保主管部門的力量，無疑需要加強，尤其是權限需要擴大。關鍵是環保部門對違規企業或企業違規部分的關閉權、停產權。但環保部門擴權不等于環保機構需要無節制擴大。同國外相比，我國的環保機構已經很大了，但效率很低。 環保部門的有些權限，如果能通過改革放權，也許效率更高，例如監測。環境監測是認識環境、監督環境、改善環境一項非常基礎、非常重要的工作。環境監測的工作量每年成倍、甚至成數倍地增長，所有監測站疲于奔命。現在的辦法是不斷擴充監測站，尤其是基層監測站。但另一方面，環保部門的監測站又處于絕對壟斷地位，效率低下，收費高，技術水平參差不齊，在某些方面腐敗嚴重。環保部門可能并不承認腐敗問題，這同大多數治污企業的感覺不同。但如果將環保市場的混亂看做晴雨表，腐敗是一目了然的。這種腐敗的危害與其它領域有很大不同，它不在于壞了一些個人的道德，而在于環境信息遠離真實，使中國的環境問題出現混亂。如果環保部門永遠壟斷監測，監測工作就永遠不能滿足環保的實際需要。其實，在環保部門能夠切實監管的前提下，在公眾能夠真正監督的前提下，應當改革現有的監測體制，逐步向全社會開放環境監測，例如對企業的監督性監測。歐美的監測體制就是這樣的。只有日本的監測體制類似于我國現在的體制。我曾經問過英國人：你們的監測站不是環保部門自己的，它要是同被監測的企業勾結騙環保部門怎么辦？起初，人家聽不懂這個問題，繼而感覺問題提得有點奇怪。在他們看來，天啦，這怎么可能！在一個法制健全、公眾嚴密監督的體制下，監測造假簡直不可思議。他們的環保部門比我們小得多，但效率高得多。
“統一監督管理”是一個值得反思的問題。這是現行環境管理思想的核心之一，是中國環境管理部門的定位，寫入了國家環保法。這一體制格局已經三十余年。效果如何？至少筆者認為效果沒有達到預期。作為環保法的執法部門，統一監督沒有疑意。“統一管理”，顧名思義就是要把環境問題統一都管起來，事實上也是這樣做的。既然要管，那就應該有責，但環保部門無法對環境問題，尤其是對環境質量負責。按照環保法，對環境質量負責的是各級政府。這里，責權不統一。環保部門管的事情太寬了，所謂“上管天，下管地，中間還要管空氣”，事實上管不了，也管不好。環境管理中的一些重大事情，例如經濟結構向更加有利于環保的方向轉變，能源結構的調整，環境投入等等，都只有中央和地方政府才辦得了，環保部門怎么去“統一管理”？再者，監督與管理混在一起，在基層，很容易將政府負責的環境質量硬壓到環保部門頭上。在很多地方，甚至在省一級，名義上對環境負責的是省級政府，但實際上壓力主要在當地環保部門頭上。當政府搞“地方主義”的時候，由于環保部門實際上負有管理之責，環保部門不是失職，就是報假，連監督的職能也喪失了。筆者以為，應當改變這種管理體制。環保部門的監督職能應該強化，而管理職能應當弱化。“管理”的內涵，只能界定在各級政府的環境“參謀”意義上。

公眾力量不可缺少 三個力量的其二是公眾力量。公眾直接參與由政府管理的環境問題，無疑有一些擔憂需要解決。無庸諱言，這涉及社會主義民主與法制建設，亦即涉及到政治體制改革。但在環保領域鼓勵和放開公眾參與，應該是政治風險最小、最容易掌握、最容易建立有序參與的領域。從中央領導同志的講話及正在進行的政府行政管理體制改革看，促進環保領域更廣泛、更深入、更有成效的的公眾參與并使其成為一支不可替代的力量，是可能的。由于我國環境形勢的嚴峻，這一改革顯得更緊迫。 公眾參與的基礎，首先是公眾的知情權。也許有不少人以為，公眾對環保已經很知情了。非也！比如，某個企業對你生活的環境可能有影響，你希望適時地了解這個企業的污染及其排放狀況，你能嗎？13億中國人都能嗎？如果不能，你能對這些企業進行監督嗎？各地環保部門所做的工作都能滿足公眾對改善環境質量的需求嗎？如果現在還沒有做到，公眾除了希望“加強環境保護工作”以外，還能對政府的環境保護工作進行什么監督嗎？因此，除了法定保密的環境信息以外，全部環境信息都應向公眾開放。例如，公眾依照一定的程序和手續，可以到當地環保部門查詢任何一家企業的排污情況，查詢某個環境規劃、某個環境影響評價等等。環保部門有義務提供這些信息，不得推諉。其中的細節可以通過規則來確定，既可以使公眾獲得信息，又不增加環保部門的開支和負擔。應當鼓勵大學、研究機構、其它政府部門、非政府環保組織、媒體、學術團體等積極參與。 開放信息并不需要涉及更多的法律程序，只要一個部門規章就可以了。 應當鼓勵各地環保部門、大學、學會、學術團體、媒體等組織更多的環保論壇、研討會。論壇應當讓更多的公眾和知識界人士參與，而不要搞成官員和少數專家獨霸的地方，更不能只容許一個聲音。 公眾應當成為政府管理環境的支持力量。政府應當加強與公眾的溝通，體察民情、民意，吸納民智。應當鼓勵公眾從自身做起、從眼前做起，但同時也讓公眾成為監督、督促政府管好環境的一支重要力量。

編輯：傅濤