從產業視角看PPP1.0時代的成功

PPP的內核，除了我們所熟知的政企界面清晰、政府信息公開以外，培養高效能的產業主體是PPP實現公共服務長期供給效率提高的必要載體。總體而言，PPP帶來的正外部性效益應歸納為3個維度：民眾、政府獲得長期的、更好的服務;促進小政府、大社會透明治理系統的構建;促進專業運營商和產業的發展。

從2004年特許經營到國發〔2014〕43號文之前，可稱為PPP1.0時代，由住建部啟動的部分政府公共服務外部化，打破了中國2000多個市縣公共服務地域分割化、碎片化的局面。國發〔2014〕60號文所提到的基礎設施規模化運營，在1.0時代實現了一部分，培養了目前占據國內環保類上市公司80%市值的產業主體。這些企業具備人才、資金、技術集成、品牌等綜合實力，其發展壯大帶來了基礎設施的規模化運營，體現了行業集中度的初步提升，代表著環保產業的初步成熟，也是實現PPP目標落地的重要載體。

據E20研究院統計，截至2016年底，我國污水處理的市場化運營比例達到49%。在市場化項目中，污水處理項目主要以BOT、TOT投資運營服務模式為主，BOT占比47%，TOT占比27%，托管運營占比16%。

值得注意的是，這些公司是按“運營屬性要求”來參與PPP和構建自己公司發展戰略、資源分配和能力建設的。傳統特許經營項目所蘊含的、天然的強運營屬性帶來了產業主體的功能定位和發展路徑，也由此產生了PPP1.0未被充分評估的正溢出效應。多個企業個體的發展促進了整個產業的發展，而整個產業的提升也為公眾和政府帶來了更好的服務。在傳統運營項目中，控股并表是顯而易見的需求，運營控制是企業實現利潤保障的基本路徑，游戲規則的設計相對較好地兼容了企業逐利的目標、產業能力的提升、監管效果的達成和公共服務效率的長期提高。

但是，進入PPP2.0時代的PFI模式，即以工程公司領銜、以工程導向為主的階段后(補充：從圖4社會資本參以及參與項目的類型可以看出)，并不能顯而易見達到這個目標。因為工程公司重在短期工程利益，很難培養可持續的企業核心競爭力，對整個產業的發展也缺乏促進作用。在某些項目里，高杠桿的資本金、龐大的聯合體陣營、以簡單的劃分工程標段來區分聯合體主要成員的分工、不知道并到哪里的報表、占比很低的維護費用比例甚至是由小小的聯合體成員來承擔“運營”任務，這種對追逐工程利潤的短視行為對整個行業的可持續發展是損害的，更是把PPP這本經念歪了。

在PPP進入規范季的當下，除做好相關的流程規范、嚴守財政承受能力10%的紅線，以及強化信息公開這些極具正面意義的改革方向外，對C類PFI項目的優化方向關乎本輪PPP改革能否行穩致遠。

需要指出的是，依據工程造價下浮率、工程造價決算的控制力和虛擬計算的投資節省比例來表現PPP的物有所值，筆者對此是持懷疑態度的，這也是筆者堅持認為僅獲得一個合格的工程并不等同于合格PPP的原因所在，且如果只要求合格的工程，通過施工招標即可實現。實操中，融資成本的提高和對暗藏工程利潤的不易控制，都會使所獲得的工程很有可能比政府自建更昂貴，進而偏離PPP的物有所值原則。

但也應該看到，對于某些“復雜”的非運營項目，政府主導建設和維護項目長期效果打水漂的情況在過去幾十年間并不少見，公建公營投資浪費的損失即便偶發，也會遠遠大于試圖通過PPP節省融資成本以及后端工程招標低價競爭帶來的成本節約。即便把維護和績效考核捆綁，如果允許把所有類型的非運營的基礎設施融資需求都做成PFI項目，其中很多類型也很難做到物有所值。

對此，92號文對績效捆綁改革提供了一個基本路徑，但路徑實現的前提還要達成一個新的共識，即所選擇的項目所捆綁的績效本身應是政府自己投資建設和維護難以實現的，否則簡單維護即可達標的項目必然會出現工程化的趨勢，即便是所謂的績效標準具體化、精細化、數量化也難改項目本身“重建設輕運營”的本質，難掩政府過度追求融資、社會資本垂涎工程利潤的本質。在筆者看來，只有長期運營績效壓力較大，再加上績效捆綁按效付費，才可能出現此類非運營項目中的“準運營化”，并由此發揮區別于工程內涵的專業運營商的作用(甚至由于金融機構會偏向選擇運營績效壓力小簡單維護可達標的項目類型，導致PFI類型選擇中的劣幣驅逐良幣的現象)。

PFI項目的典型特征是有一個易檢驗的、以效果為導向的、核心績效考核目標，而要長期實現這一目標，整個項目周期必須做到“三合一”。例如：“水十條”中涉及黑臭水體整治和具有清晰所屬河道斷面考核目標的水環境綜合整治;再如具有污染物實際削減量考核的廠網一體化和村鎮污水治理。

社會資本參與PFI項目，要想達到績效考核的要求，必然面臨自身相關能力的構建，以此實現一個長期可持續競爭力的提升，這是PFI項目由維護屬性轉向“準運營”屬性的基礎。當PFI項目具備“準運營”屬性時，就會對產業升級產生正外部性效益，反過來又可以有效保障PPP目標的實現。

筆者還觀察到，為了修改項目達到規范里強調的“運營”屬性及績效捆綁要求，不少地方將毫無關聯的運營類項目甚至商業類項目打捆在一些大型PFI項目中，這么做與規范PPP本質的目標背道而馳。

什么是該做的PPP?

筆者曾為PPP總結了3句話，“好認真地做PPP，認真做好的PPP，認真把PPP做好”。

好認真地做PPP。各方對PPP的優點和缺陷都需要有充分認識，并要有呵護PPP和與之健康可持續發展的積極態度。最重要的是，國家層面對于PPP的頂層設計要以防止地方政府、社會資本和金融機構的行為異化作為重要著眼點。對于地方政府而言，不能只為融資，更要注重公共服務效率的提升，在項目的必要性和可行性上服從公眾需求而非政績考慮。對企業而言，應該向“運營”或者“準運營”轉型，從賺工程快錢到細水長流賺合理的、運營的錢。對金融機構而言，識別符合前述要求注重運營轉型的優秀社會資本是他們參與PPP的最重要的抓手。

認真做好的PPP。什么是該做的PPP項目?筆者認為，A、B、D類項目都可以做，但要注重核心邊界和機制設計。而C類PFI項目則應該聚焦在長期維護績效難以簡單達成的“復雜”項目上，這類項目的數量、投資規模、建設內容、績效標準和按效付費機制應成為PPP規范的重點。

認真把PPP做好。在PPP新背景下，應抓住PPP的唯一目標即長期公共服務供給質量和效率提高這一主線。包括三方面：

1)在運營類和復合商業類項目中做好機制設計提高長期績效，對直接向非政府的使用者收費的PPP項目，要在注重公眾利益保障監管和尊重社會資本利潤中追求平衡，加強機制設計以達到各展所長、優勢互補及降低需求風險的目的，并在股權合作的基礎上實現風險共擔。

2)對政府為付費主體的運營類項目，則要關注績效持續監管和鼓勵對方提高效率之間的平衡，注重政府配套責任的落實，以及合理分配的風險分擔。

3)在非運營類項目中，要篩選出具有長期維護壓力，能夠實現捆綁實質績效的項目來推進PFI模式，這類項目應滿足“三合一”的高強度統一屬性，否則可能因為違背了PPP的內在規則而無法實現PPP的基本目標。

在筆者看來，PPP要避免融資導向和工程導向，回歸公共服務的本源。長期穩定、質量可靠的運營才是公共服務質量高效供給的標志，是對PPP初心最好的遵循。

原文刊載于環保部主管的《環境經濟》雜志2018年3月第219-220期，原標題為《PPP要做到風險共擔和真運營》，本公號略作改動。

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編輯：程彩云