規(guī)范之下PPP應(yīng)走向何方——再定義PPP里的運(yùn)營

時(shí)間：2018-03-26 09:31

來源：中國水網(wǎng)

作者：薛濤、趙喜亮

圖1 E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖

在圖1中，A類狹義特許經(jīng)營項(xiàng)目，通常是直接向非政府的最終使用者收費(fèi)，比如供水、供氣等領(lǐng)域;由社會(huì)資本承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)是其根本特征，授予其壟斷經(jīng)營是標(biāo)配的基本屬性;授予其壟斷經(jīng)營權(quán)后，基于公共服務(wù)屬性的監(jiān)管特征和對公共利益的保障是核心，此處具有很強(qiáng)公共權(quán)益性質(zhì)的監(jiān)管，與B、C、D類項(xiàng)目更多基于市場買賣關(guān)系的監(jiān)管本質(zhì)完全不同。

B類政府付費(fèi)類特許經(jīng)營項(xiàng)目，雖然會(huì)涉及部分使用者付費(fèi)，但實(shí)際交易中屬于政府直接向社會(huì)資本方付費(fèi)的模式，如污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域。筆者更認(rèn)為它是一種專屬狹義BOT的政府付費(fèi)模式，此類項(xiàng)目的基本特征是社會(huì)資本并未承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)，而是由政府方來承擔(dān)。從這點(diǎn)來看，A類和B類項(xiàng)目內(nèi)涵本質(zhì)上有著巨大的分別，可以說僅僅只有A類項(xiàng)目才具有特許經(jīng)營中“特許”和“經(jīng)營”這兩個(gè)核心概念最準(zhǔn)確的定義。

C類政府付費(fèi)PFI類項(xiàng)目，經(jīng)營和運(yùn)營屬性較弱，目前多僅為維護(hù)性質(zhì)，如管網(wǎng)、未含污水的黑臭水體治理等領(lǐng)域。這類項(xiàng)目不再使用以單價(jià)競標(biāo)和以量計(jì)價(jià)的模式，而是采用了可用性付費(fèi)的方式，隨之帶來了“工程化導(dǎo)向”(背離了上述長期服務(wù)的目的)和“負(fù)債問題”。當(dāng)前，92號(hào)文對績效捆綁建設(shè)投資的要求，顯然是針對此類項(xiàng)目前期的一些機(jī)制缺陷而進(jìn)行優(yōu)化。

主觀上，C類項(xiàng)目不夠安全(與A、B、D類項(xiàng)目不同，施工完成代表PFI項(xiàng)目責(zé)任基本完成)，因?yàn)镻FI項(xiàng)目沒有運(yùn)營屬性，所以社會(huì)資本不具有對應(yīng)終止服務(wù)的隱性權(quán)力，社會(huì)資本與地方政府之間的粘合度遠(yuǎn)不如其他3類項(xiàng)目，在動(dòng)機(jī)上也促成了社會(huì)資本依靠工程利潤套現(xiàn)保本的訴求。

客觀上，與傳統(tǒng)特許經(jīng)營BOT所發(fā)展的投資運(yùn)營商業(yè)模式形成鮮明對比的是，PFI項(xiàng)目本身沒有運(yùn)營屬性，在PFI項(xiàng)目中未來的維護(hù)收入在PFI全部收入的比例往往只有10%以下，社會(huì)資本無法有效積累公司健康的資產(chǎn)負(fù)債率，明股實(shí)債和高杠桿資本金融資成為社會(huì)資本承接這些大型PFI項(xiàng)目的客觀需求，因此這也成為92號(hào)文規(guī)范金融降杠桿等系列舉措的主要領(lǐng)域。

D類項(xiàng)目，本質(zhì)上更有政府購買服務(wù)的性質(zhì)，屬于短周期的輕資產(chǎn)模式(如環(huán)境監(jiān)測、環(huán)衛(wèi))，當(dāng)其因捆綁部分基礎(chǔ)設(shè)施而實(shí)現(xiàn)長期化，便適用于PPP模式。

以上4種類型中，A、B、D三類屬于典型的運(yùn)營類，理論上不是防范“工程化導(dǎo)向”的重災(zāi)區(qū)，但如果把運(yùn)營類項(xiàng)目設(shè)計(jì)成可用性付費(fèi)或者與實(shí)際使用量有巨大偏離的保底量，運(yùn)營屬性就有可能變異。C類PFI項(xiàng)目是PPP規(guī)范季的關(guān)注重點(diǎn)(詳情請點(diǎn)擊：PPP即將糾偏?史部長講話之于環(huán)保行業(yè)的幾個(gè)看點(diǎn))。

從分類再看PPP三原則的國情適用性

“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”是西方大量經(jīng)典PPP書籍所使用的詞匯，也是這一輪PPP推出時(shí)我們最常引用的三個(gè)出發(fā)點(diǎn)。但是，如果大家真正理解了中國特色的三大關(guān)系和四分類分析法，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這些決定了我國特色PPP的基本形態(tài)，是無法與國際上標(biāo)準(zhǔn)模式進(jìn)行簡單對照的。

以解剖PPP基本概念為例，我們先來看“伙伴關(guān)系”。在前述B、C、D三類政府付費(fèi)類的項(xiàng)目中，作為甲乙雙方的地方政府和社會(huì)資本，本質(zhì)上是基于買賣關(guān)系，各方以此為出發(fā)點(diǎn)更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卦O(shè)計(jì)交易模式和監(jiān)管細(xì)節(jié)，比基于不可捉摸的伙伴關(guān)系更容易將項(xiàng)目做好。

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編輯：程彩云

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