超17萬億元PPP項目迎發展拐點 防止異化為新的融資平臺

來源：21世紀經濟報道

本報記者 周瀟梟 北京報道

經過四年多時間的蓬勃發展，各地推出的政府和社會資本合作(PPP)項目投資規模已經超過17萬億元。

11月16日，財政部發布的一份規范PPP項目庫管理的通知，如一記“深水炸彈”，或將對規模日益壯大的PPP市場造成深遠影響。

財政部發布的政策，主要包括兩方面內容，一是要嚴格新項目入庫標準，二是要清理已入庫項目。

有地方財政人士敏感地發現，“涉及工程建設，無運營內容的”項目，以后可能難以入庫。他對21世紀經濟報道記者表示，PPP項目管理越來越嚴，PPP模式適用的范圍在收窄。

新增PPP項目條件在收緊，存量項目標準也在提高。一時之間，有業內人士討論，如果按照新標準執行，官方PPP項目庫中現有的17萬億元項目還會剩下多少，預計這個比例不會太高。

嚴控隱性債務增量

11月16日，財政部發布《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號，下文簡稱“92號文”)，旨在落實全國金融工作會議精神，進一步規范PPP項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量。

不少業內人士對該文件的出臺，早有準備。浦發銀行總行PPP中心副主任鄭大衛對21世紀經濟報道記者表示，PPP跑馬圈地的時代已經過去，現在的項目要提質增效。PPP項目越規范透明，比如不突破10%財政紅線，金融機構擔心會減少，那些有核心運營能力的專業機構，也能在PPP市場中進一步勝出。

有地方財政廳相關負責人對21世紀經濟報道記者表示，今年7月份財政系統的一次內部會議上，就已經提到要規范PPP項目庫的管理。

11月1日，在第三屆中國PPP融資論壇上，財政部副部長史耀斌對外釋放了“抓規范、嚴監管、控風險”的信號。史耀斌指出，嚴把PPP模式的適用范圍和邊界，防止將商業項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資，堅決剔除不規范項目。規范項目開發，不觸底線、不碰紅線，做真PPP項目。

11月9日，江蘇省財政廳發文，提出要嚴控無現金流、完全政府付費類項目，PPP項目監管趨嚴的認識進一步強化。

經過四年的發展，我國落地的PPP項目投資額超過4萬億，還有大量執行或儲備中的PPP項目，我國已經成為全球規模最大的PPP市場。不少業內人士已有共識，PPP項目應該進入規范發展階段。

92號文明確了不適宜采用PPP模式的項目不得入庫，包括不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等;因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的;僅涉及工程建設，無運營內容的;其他不適宜采用PPP模式實施的情形。

其中“僅涉及工程建設，無運營內容的”規定，引起上述地方財政人士的注意。他對21世紀經濟報道記者表示，對地方直接的影響是融資更難，像純政府付費、工程類的、沒有運營的基建項目，之前還能使用PPP模式來融資，但現在融資渠道在收窄。

上述地方財政廳相關負責人直言，前幾年PPP市場談得較多的是落地難的問題，今年的風向發生轉變，側重在對地方隱性債務，或有財政支出增長方面的擔憂。

集中清理入庫項目

除了嚴控新入庫項目之外，存量入庫的17萬億PPP項目將面臨集中清理的命運。

92號文要求各級財政部門應按項目所處階段，將項目庫分為儲備清單和管理庫：處于識別階段的項目，納入項目儲備清單，重點進行項目孵化和推介;處于準備、采購、執行、移交階段的項目，納入項目管理庫。

鄭大衛表示，將PPP項目庫分成管理庫和儲備庫，是為了加強管理。項目規模超過17萬億，但不能光看庫里的項目數量，而要看優質的、合規的、能夠落地的項目數量。

截至今年9月底，我國已進入開發階段的PPP項目(管理庫)達6778個，總投資約10.1萬億元;還有7442個投資總額約7.66萬億元的項目，納入了PPP項目儲備清單——總投資規模達到17.78萬億元。

92號文指出，不宜繼續采用PPP模式實施、不符合規范運作要求、構成違法違規舉債擔保、未按規定進行信息公開的項目等，應予以清退。

包括尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的;未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的;采用建設-移交(BT)方式實施的;違反相關法律和政策規定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的;政府向社會資本承諾固定收益回報等。

有機構人士對21世紀經濟報道記者表示，地方融資平臺作為PPP項目社會資本方的，部分地方存在這樣的問題，未來如何整改還沒有很好的出路。

除了此前多番強調的不能變相融資、兜底回購等，足額繳納資本金、嚴控融資倍數也被明確提出。

正如11月1日，財政部金融司司長王毅在第三屆PPP融資論壇上所言，要堅持“穿透管理、公開透明”的原則，一是要堅持并強化對資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的規范。

編輯：程彩云