再次，這類(lèi)準(zhǔn)公共產(chǎn)品即便收費(fèi)，本不應(yīng)高到絕大部分居民放棄使用的地步(說(shuō)明與居民實(shí)際選擇其它方式的替代成本而言它的收費(fèi)依然很低)，所以很容易造成擁擠。

最后，這種收費(fèi)也導(dǎo)致這種產(chǎn)品的性質(zhì)變得不夠完美，比如高速公路如果出現(xiàn)擁堵，理論上會(huì)帶來(lái)用戶對(duì)這種產(chǎn)品的不滿。

由于兩類(lèi)公共池塘項(xiàng)目的存在，再加上這類(lèi)項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制本身存在的一些問(wèn)題，這類(lèi)項(xiàng)目的價(jià)費(fèi)機(jī)制設(shè)計(jì)變得相對(duì)復(fù)雜，同時(shí)，正如前文所說(shuō)，必須要考慮免費(fèi)或者收費(fèi)所帶來(lái)的社會(huì)整體的正負(fù)外部性的問(wèn)題，而不僅僅是地方財(cái)政補(bǔ)充的需求來(lái)考慮。作為在一個(gè)發(fā)展中國(guó)家常見(jiàn)的現(xiàn)象，僅僅因?yàn)橥ㄟ^(guò)收費(fèi)提升便利程度(或降低擁擠、擁堵)，導(dǎo)致我國(guó)的地方政府常常由于經(jīng)濟(jì)壓力在本應(yīng)該免費(fèi)提供的產(chǎn)品上選擇了收費(fèi)，或者反之。那么，為了融資成功、減少政府支付和保證社會(huì)資本的利益，PPP的引進(jìn)往往反而會(huì)加劇前者而導(dǎo)致社會(huì)綜合效益受到損害。

對(duì)于沒(méi)有收費(fèi)模式的毫無(wú)疑問(wèn)要依托于財(cái)政支付，在PPP模式上可以選擇C類(lèi)PFI模式，在當(dāng)前的PPP項(xiàng)目中，PFI模式有被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為如果沒(méi)有長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效的考核和提升的實(shí)質(zhì)性壓力，C類(lèi)項(xiàng)目采用PPP模式往往不如傳統(tǒng)公建公營(yíng)項(xiàng)目效果更好。而在最終經(jīng)費(fèi)來(lái)源上，這一類(lèi)沒(méi)有收費(fèi)模式的，也是類(lèi)似純公共產(chǎn)品需要依賴財(cái)政來(lái)支付，分?jǐn)偟蕉愂蘸偷貎r(jià)。

存在一些過(guò)度使用會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性的公共池塘產(chǎn)品，雖然長(zhǎng)期免費(fèi)，但是為了減少擁擠現(xiàn)象，以及保護(hù)環(huán)境資源而嘗試開(kāi)始收費(fèi)的類(lèi)型，而一些新的信息技術(shù)手段也會(huì)促進(jìn)這種收費(fèi)制度的建立，比如新加坡利用高速識(shí)別來(lái)建立對(duì)私家車(chē)的收費(fèi)制度，有效提升公共交通效率、發(fā)揮綠色交通的作用，這種收費(fèi)制度就是一種為提高負(fù)外部性轉(zhuǎn)化為用戶成本以制約用戶使用量的補(bǔ)充措施(類(lèi)似下文的環(huán)保類(lèi)產(chǎn)品)。

對(duì)于具有收費(fèi)可能的，在地方政府之前的做法里，往往為了彌補(bǔ)建設(shè)或運(yùn)營(yíng)成本，很多都開(kāi)始啟動(dòng)了收費(fèi)，但其實(shí)未必合理，因?yàn)槟承┊a(chǎn)品的使用上存在正外部性。因此，為了避免過(guò)度使用造成擁擠，少量收費(fèi)也是合理，但這類(lèi)具有正外部性的產(chǎn)品如博物館、名勝景點(diǎn)如果走向全成本或者甚至成為牟利工具則嚴(yán)重影響居民福祉和人文環(huán)境的建設(shè);高速公路收費(fèi)其實(shí)也帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)成本影響本地產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，公共交通全成本更是會(huì)導(dǎo)致私人小企業(yè)在市政道路上的擁擠現(xiàn)象和污染排放。由于可以直接向使用者收費(fèi)，這類(lèi)項(xiàng)目可以采用A類(lèi)監(jiān)管型特許經(jīng)營(yíng)模式，但是值得提醒的是，這些項(xiàng)目采用PPP模式時(shí)，要特別當(dāng)心局部經(jīng)濟(jì)效益的提高帶來(lái)的對(duì)地方整體收益的損害。本質(zhì)上而言，正如前面所說(shuō)，這類(lèi)有收費(fèi)模式違背非排他性原則的池塘類(lèi)產(chǎn)品存在內(nèi)在的缺陷。公共池塘產(chǎn)品基本上是地方政府事權(quán)范圍，除了高速公路會(huì)是共同事權(quán)。我們可以觀察到，由于更有支付能力，以及更有管理水平，相對(duì)富裕發(fā)達(dá)的城市在正外部性公共池塘產(chǎn)品的提供上更愿意采用低價(jià)甚至免費(fèi)的模式，也由此不愿在這個(gè)領(lǐng)域采用使用者付費(fèi)的PPP模式。

(4)關(guān)于環(huán)保。環(huán)保類(lèi)的公共產(chǎn)品其實(shí)很特殊，本質(zhì)上屬于一種可轉(zhuǎn)換的公共池塘產(chǎn)品，競(jìng)爭(zhēng)性擁擠特征具體表現(xiàn)為環(huán)境容量的不足，為了維護(hù)城市環(huán)境的質(zhì)量，就需要建立“污染者付費(fèi)”的制度來(lái)制約排放者的行為。“污染者付費(fèi)”制度的建立，本身就是將“擁擠”成本，或者說(shuō)環(huán)境成本的外部?jī)?nèi)部化，將其轉(zhuǎn)成為污染者自身背負(fù)的成本。但是作為非排他性的特點(diǎn)，環(huán)保的收費(fèi)通道其實(shí)是不佳的，首先它無(wú)法建立直接的受益者付費(fèi)模式，這個(gè)區(qū)別于之前其他所有類(lèi)型公共服務(wù)，污染者付費(fèi)則需要法律的強(qiáng)制，但價(jià)格到位卻不但類(lèi)似供水受到公益性偏見(jiàn)的影響，而且交費(fèi)者作為非直接受益者也是很不情愿的。其次，不少環(huán)保類(lèi)公共產(chǎn)品根本連污染主體都無(wú)法定位由此也找不到付費(fèi)通道，則只能采用財(cái)政買(mǎi)單的方式，比如垃圾清掃、黑臭水體和海綿城市，性質(zhì)上也更類(lèi)似純公共服務(wù)類(lèi)型。

盡管如此，從為了保護(hù)環(huán)境的角度出發(fā)，類(lèi)似前面所述的供水價(jià)格一樣，國(guó)際上總體趨勢(shì)在環(huán)保領(lǐng)域可以建立收費(fèi)制度的地方在逐步走向全成本收費(fèi)模式，2015年1月26日發(fā)改委、財(cái)政部、住建部三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》，開(kāi)始強(qiáng)制要求提供收費(fèi)比例和價(jià)格，雖然這個(gè)價(jià)格依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不滿足全成本的要求。并且在國(guó)務(wù)院2017年3月18日發(fā)布的《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案中》國(guó)發(fā)辦(2017)26號(hào)，提出完善垃圾收費(fèi)制度。

對(duì)于污水處理，目前其實(shí)是在借用作為俱樂(lè)部產(chǎn)品的供水服務(wù)收費(fèi)通道來(lái)代收，解決了污水處理本身不具備“排他性”特質(zhì)而無(wú)法收費(fèi)的現(xiàn)狀;此外，其本身容易實(shí)現(xiàn)污染者付費(fèi)的邏輯要求。然而垃圾處理的收費(fèi)機(jī)制卻面臨無(wú)法與污染者付費(fèi)完全掛鉤的困難。垃圾處理主要依賴財(cái)政補(bǔ)貼的情況，在作為環(huán)境保護(hù)有正外部性卻會(huì)進(jìn)一步增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的垃圾分類(lèi)被強(qiáng)制推出的情況下，變得更加嚴(yán)重，但同時(shí)垃圾分類(lèi)推出為垃圾收費(fèi)制度找到“污染者付費(fèi)”的邏輯帶來(lái)曙光。在世界銀行的資金支持下，E20研究院在浙江寧波正在開(kāi)展的基于其已利用世行資金成功開(kāi)展多年的垃圾分類(lèi)后的垃圾收費(fèi)制度研究，可以更比之前的簡(jiǎn)單通過(guò)水費(fèi)搭收的模式更體現(xiàn)污染者付費(fèi)的公平性原則，在當(dāng)前國(guó)家大力推進(jìn)垃圾分類(lèi)的背景下具有一定的積極意義，也符合上述國(guó)辦發(fā)(2017)26號(hào)文的要求。

對(duì)于污水處理和垃圾處理的單元廠的PPP模式，這類(lèi)項(xiàng)目通常會(huì)采用B類(lèi)政府購(gòu)買(mǎi)型特許經(jīng)營(yíng)方式來(lái)進(jìn)行PPP，如果涉及到收集部分的PPP，包括管網(wǎng)和轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施，則收集部分實(shí)際上走得是C類(lèi)PFI類(lèi)項(xiàng)目模式。對(duì)于不能收費(fèi)的環(huán)保項(xiàng)目，需要基礎(chǔ)設(shè)施投入的走得是C類(lèi)PFI類(lèi)項(xiàng)目，比如黑臭水體和海綿城市，這類(lèi)項(xiàng)目采用PPP的必要性是其具有的技術(shù)集成難度和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效壓力的客觀存在和是否能在PPP實(shí)施中被充分考慮。而對(duì)于不需要基礎(chǔ)設(shè)施投入的，則適合D類(lèi)非PPP的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，比如環(huán)境監(jiān)測(cè)和垃圾清掃。關(guān)于筆者對(duì)PPP分類(lèi)的描述詳情請(qǐng)參見(jiàn)：薛濤：環(huán)保PPP年度盤(pán)點(diǎn)，分類(lèi)后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局。(見(jiàn)圖7)

編輯：程彩云