薛濤：PPP難解負債沖動，公共服務價費研究迫在眉睫

時間：2017-08-15 09:21

來源：中國水網

作者：薛濤

(2) 俱樂部產品(非競爭性、排他性)。區別于公共產品，所有的準公共產品都具有隱性的天花板(即客觀存在出現擁擠的可能)，但其中俱樂部產品一般卻不會出現競爭性(即擁擠)的情況，原因是俱樂部產品具有典型的排他性，即如果不付費就無法享受到該部分服務，因此這類產品現在一般都已建立“受益者付費”的制度來滿足使用者多使用、多負擔的“公平性”原則。同時其不出現擁擠的原因來自于兩個特征，一個是前述的收費制度導致用戶一般不刻意浪費，其次，俱樂部產品目前主要表現為前文所述的網絡型公共服務的形態，包括供水、燃氣、供暖和有線電視等，在公共服務的基本建設標準上要求達到所有用戶正常消費的均一、穩定的供給水平——即一般而言再多人使用服務也不會導致其他人的服務質量下降，否則就是不合格的事故或者低質量的公共服務而需要進行改建、擴建。(參見圖5)

俱樂部產品在價費機制選擇上主要采用價格制度，并由提供公共服務的企業直接收取和使用。

值得注意的是，俱樂部產品是否應該由居民承擔全部成本，在國際上并無通行標準，而從歷史發展的眼光看，早期的一些俱樂部產品(包括后面提到的公共池塘類準公共產品)不少是(近)免費提供的(這也是自來水叫“自來水”的原因)，由于其不斷提高的服務標準所要求的投入的提高，以及其擁擠性的特征伴隨著城鎮化的集中等帶來的供給成本的不斷上升和負外部性的不斷加劇，成本分攤的公平性要求，以及出于環境保護、資源節約等方面的考慮，居民承擔費用的比例逐步提高是一個國際趨勢。下圖來自國際研究機構GWI發布的數據可以看出來，在供水服務的成本負擔總比例中，使用者付費比例越來越高(柱狀圖為全球總的供水服務成本及其承擔者)。一個原因是絕大部分俱樂部產品的價費理論上應該因走向全成本而上揚，另一個重要原因是其使用對環境資源占用的負外部性特征，在全球節能減排的大背景下，提高用戶使用成本、減少使用量、保護環境是大部分國家的選擇。(見圖6)

伴隨著國內逐步的改革開放市場化進程，情況更是如此，結合我國改革開放以來的各項市場化改革措施，提高居民所承擔的公共服務成本比例是符合資源節約和環保的一個總體趨勢(這個是建立在對貧困人群建立針對性補貼機制的基礎上的)，而這個過程恰恰會一直受到其公益性歷史的困擾(可以對比供水和燃氣這兩個領域來理解)。

由于公用事業的天然壟斷性，以及其公益屬性的存在，正在逐步走向全成本的服務價格，在相當長的一段時間內都是公共服務產品的合理成本與政府公共財政支出(補貼)之間的差額。前面提到的燃氣服務公益性屬性較弱，價格機制相對完整，則服務價格更加容易滿足全成本要求，也更容易推向市場化;而供水、供暖等產品，則由于上述原因，面臨著補貼長期存在且缺乏規律、歷史成本無法確定，以及調價緩慢的困境。同時，由于其天然壟斷性，越是公益性屬性強的俱樂部產品，越面臨企業自身發展規律與企業公益屬性相背離的悖論，制約了無論是PPP參與企業還是專業平臺類公司的發展。

對上述問題認識不足，在我國供水的市場化中，甚至還出現了地方政府將此類資產作為“經營性資產”高溢價出售的錯誤導向的案例，客觀上造成了特許經營改革在供水領域的多年停滯的現象。

在央地財權、事權分配中，原則上這類準公共產品均屬于地方事權范疇(只不過中央也曾經有轉移支付資金扶持落后地區建設基礎設施，保障基本公共服務水平的情況，這是中國這種中央高度集權國家的特點)，由地方政府負責從地方稅收分配和土地收入中提供財政補貼結合價費收入來支撐公共服務的投入和運轉。由于價格機制已經初步建立，在做好公益性補償工作的基礎上逐步提高居民的承擔比例，是未來該領域公共服務價格機制調整的方向。

在PPP的類型中，俱樂部產品類項目通常適合筆者所歸類的A類政府監管類特許經營項目，鑒于其公益性特征，其中可以設計適當的價格補貼政策。但是當前PPP中為了實現融資落地，有一些地方將這類項目設計成了政府擔保使用量甚至用可用性付費模式回購的項目，扭曲了項目本身的特征。

(3)公共池塘產品(競爭性、非排他性)。另一類準公共產品是公共池塘類的產品(也稱為“魚塘產品”)，理解上比俱樂部產品略微復雜。這類準公共產品分兩種，有收費類和無收費類。前者是高速公路、公共交通、公共停車場、名勝古跡等，而后者是市政道路、國道等。公園、博物館則是有收費的有免費的。

此處產生了一些爭議，按說非排他性即不收費，實際上這兩類準公共產品在正常狀態下原本都應屬于同一性質，即具有很容易達到擁擠的特征(競爭性)，和原則上本應該免費的屬性。這一點會讓很多人費解，而原因有如下若干：

首先，不少收費的池塘產品其實原本是免費存在的，只是為了避免太容易觸發擁擠的競爭性特征而收取少量費用(對比西方，中國不合理的高價名勝古跡甚至收費博物館其實是公共服務體系不盡科學的表現，而這本不是這類產品應該有的樣子)。

其次，有些收費是基于基本服務可以被提供的基礎上而存在，以高速公路為例，其收費機制首先是建立在存在一個免費的國道保證替代通行的基礎上(公共服務非排他性的基本要求);而一些國家(如美國)，高速公路直接作為免費存在，也就沒有了“國道”的需求。

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編輯：程彩云

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